Туровский Р. Ф.Конфликты на уровне субъектов Федерации: типология, содержание, перспективы урегулирования // Общественные науки и современность, 2003, №6, с. 79-89.

1. Подходы к изучению региональной конфликтности в России.

Традиционно в политическом анализе главное внимание уделяется проблемам отношений между центром и регионами. Но не меньшее значение имеет проблема политических конфликтов на региональном уровне. Именно эти конфликты в значительной мере определяют региональную и, в конечном итоге, общероссийскую политическую стабильность и существенным образом влияют на развитие протестных настроений в регионах. Рассмотрение данной проблемы имеет серьезный практический смысл среднесрочного (приближающийся избирательный цикл) и долгосрочного (создание устойчивых институтов российской государственности) характера.

Проблема региональной политической стабильности имеет огромное значение для развития российской государственности. Она остается важнейшим фактором общеполитической стабильности, поскольку множество региональных конфликтов в критической ситуации способны слиться в единую массу и привести к резкой дестабилизации всей политической системы.

В современной России существует вполне определенная логика развития и подавления региональных конфликтов, корни которой уходят глубоко в советские времена. Главной стабилизирующей тенденцией можно считать феномен персонифицированной региональной власти, воплощенной в полумифическом образе «хозяина региона». Сам этот феномен появляется в силу известных особенностей нашей политической географии: его создают удаленность территорий от центра и их большие размеры, помноженные на монархические традиции. Традиционно такая персона «хозяина региона» играет стабилизирующую роль, поскольку жестко выстраивает «под себя» весь управленческий аппарат, пользуясь статусом, подавляет оппозицию и стремится создать мощный правящий клан на основе личной близости и общности политико-экономических интересов. В советские времена эта модель регионального лидерства была воплощена первым секретарем обкома и особенно ярко проявилась в брежневские времена. В постсоветский период в эту нишу встроился губернатор, сначала назначенный президентом, а затем и всенародно избранный (Институт губернатора…, 1997). В результате стабильность ситуации в регионе в значительной мере определялась личностью местного «вождя», его управленческими качествами и т.п.

Политическая нестабильность в регионе на институциональном уровне так же традиционно определялась наличием иных властных структур, которые становились своеобразными альтернативными центрами власти. Их появление было обусловлено стремлением правящего режима создать демократию или иллюзию таковой. Институциональные изменения обычно порождались центром, который устанавливал для регионов некие общие правила игры. На местах институциональная реформа «переваривалась» в интересах местной стабильности и лидера-«стабилизатора», который искал возможности для подавления неподконтрольных институтов. Центр в конечном итоге с этим соглашался.

В советское время такие демократические институты в лице советов и их исполкомов, т.е. форм законодательной и исполнительной власти на местах, были подавлены вполне официально, за счет руководящей и направляющей роли КПСС, которая в регионе означала первенство первого секретаря обкома. В годы перестройки произошло смещение центра власти к советам, что привело к персонификации региональной власти в лице председателя совета. Б.Ельцин совершил следующую институциональную реформу на местах, сделав ставку на исполнительную власть и выведя на первые позиции губернаторов[3].

Интерес региональной стабильности всегда означал, что регион пытался каким-то образом «переварить» предложенную центром инновацию, не допуская полицентризма власти. Например, когда произошел сдвиг центра власти к советам, первые секретари обкомов сразу же заняли кресла председателей советов, тем самым в личном качестве скрепив два разошедшихся властных института в единое целое. Когда им пришлось отказаться от совмещения постов, они выбрали советы, и партийная власть потеряла свой остаточный авторитет. Логика поддержания моноцентризма в региональной власти воспроизводилась и в постсоветские времена.

На уровне страны происходили новые институциональные изменения. Во-первых, отмечались попытки ввести реальное разделение властей по образцам западной демократии (или скорее - сохранить контроль советов за исполнительной властью). Наиболее острый институциональный конфликт в российских регионах связан с началом 1990-х гг. Это был конфликт «ельцинских» губернаторов с советами (высокий статус которых определился в 1990-91 гг.). Советы превратились в региональную законодательную власть и пытались задействовать рычаги парламентского контроля над исполнительной властью.

Во-вторых, в середине 1990-х гг. началось формирование выборных органов местного самоуправления, которые существенно ограничивали властный ресурс губернаторов «снизу». Были созданы предпосылки для нового институционального конфликта на региональном уровне.

Во всех этих ситуациях губернатор, утверждаясь как первое лицо в регионе, искал способы подавления политических институтов, которые воспринимались как конкуренты в борьбе за властный ресурс и потенциальные очаги политической оппозиции. Сложились предпосылки для двух базовых институциональных конфликтов в регионах:

· Конфликт ветвей власти: губернатор против законодательного собрания.

· Конфликт региональной государственной власти и местного самоуправления: губернатор против главы местного самоуправления.

Позиция федерального центра традиционно определялась с одной стороны заинтересованностью в моноцентризме региональной власти, а с другой – необходимостью развивать и поддерживать иные демократические властные институты, помимо института губернатора. Поэтому центр, конечно, создавал губернаторам проблемы (типа развития местного самоуправления). Но с другой стороны он продолжал делать ставку на губернаторов и модель моноцентрической власти, позволяя региональным лидерам подавлять «альтернативную» власть и не создавая им лишних препятствий (вспомним альянс центра и губернаторов, сложившийся на фоне борьбы с советами).

Новый институциональный конфликт появился на этапе политического размежевания двух уровней государственной власти – федеральной и региональной в связи с укреплением властной вертикали при В.Путине. Здесь уже возникает расхождение между интересами федерального центра и интересами губернаторов. Развитие институтов автономного (от губернаторов) федерального представительства и вмешательства на местах ведет к тому, что конфликт «центр – регионы» приобрел внутрирегиональное измерение. Поэтому целесообразно выделить следующий институциональный конфликт:

· Конфликт региональной государственной власти и представителей федеральной власти на местах в лице полномочных представителей президента, главных федеральных инспекторов, прокуроров и т.п.

В регионах начинается формироваться представительство непосредственных интересов федерального центра – чиновники и политики, ориентированные на позицию центра, прежде всего – администрации президента. Принципиальное отличие это ситуации от предыдущих заключается в том, что губернаторы не имели возможности разрешить этот конфликт путем подавления конкурирующего властного органа более или менее легальными методами. Наоборот, они сами оказались под контролем «вышестоящих» инстанций. Началась своеобразная борьба за «формулу стабильности» в регионе. До сих пор ее определял губернатор. Теперь определяющую роль стал пытаться играть федеральный центр, который в крайних случаях начал ставить вопрос о смещении неуправляемых и слишком самостоятельных губернаторов. Зачастую как раз тех, которые обеспечили в регионах завидную стабильность - но на «неправильных», с точки зрения центра, основаниях.

Анализ региональных конфликтов будет неполным без изучения специфики политического лидерства в России и связанной с этим психологии власти (Гельман, 1998). Власть воспринималась и воспринимается с позиций единоначалия, отсюда и четко определенная тенденция к региональному моноцентризму, что в советские, что в «демократические» времена.

Специфично и целеполагание персонифицированной региональной власти. Власть в регионе воспринимается прежде всего как доступ к ресурсам, право распоряжения этими ресурсами и их распределения. На этапе первичного накопления это ведет к формированию кланов, имеющих право первенства в доступе к ресурсам. Персонифицированная региональная власть стала основой для кристаллизации местных бизнес-групп, а борьба за власть – борьбой за передел сфер влияния. Это определило поляризацию элиты и особую роль экономического фактора в этом процессе. Региональная элита делится не столько по институциональному признаку, сколько по политико-экономическим кланам. Каждый из таких кланов имеет лидера (или коалицию лидеров) и систему связей с различными властными институтами. Борьба между этими кланами определяет «реальное» измерение внутрирегиональной конфликтности. В результате личный губернаторский интерес подчинил себе объективный региональный интерес, а институциональные конфликты стали проекцией клановой борьбы за ресурсы.

2. Институциональное измерение региональной конфликтности.

Конфликт между губернаторами и законодательными собраниями был определяющим в 1991-93 гг., когда исполнительная власть оказалась выведена из-под контроля советов, и губернатор утверждался в роли «хозяина региона», главного центра власти. Данный конфликт был первым крупным фактором внутрирегиональной нестабильности в постсоветский период. Причем борьба за власть была реальной, поскольку полномочия советов оставались весьма серьезными. Далее последовал резкий спад 1994 г. в связи с разгоном советов и формированием первых законодательных собраний с очень ограниченными полномочиями. В 1995-97 гг. начинается медленный подъем региональной законодательной власти, что в отдельных регионах ведет к восстановлению данного типа конфликтности.

За вторым циклом выборов региональных законодательных собраний 1996-97 гг. последовала определенная стабилизация отношений между ветвями власти в регионах. Губернаторы отрабатывают технологии контроля за законодательной властью, не позволяющие ей играть определяющую роль в региональном политическом процессе. Законодательные собрания ищут пределы своей политической автономии, которая в регионах сильно различается в зависимости от уставных положений, кадрового состава депутатского корпуса и личности спикера. Но говорить о широко распространенном институциональном конфликте уже не приходится.

Следует обратить внимание на характерное политическое содержание этого конфликта. За ним отчетливо прослеживается стремление спикеров занять губернаторский пост. Такое стремление само по себе подчеркивает понимаемую всеми иерархию отношений между ветвями власти в регионах. Причем динамика спикерских успехов и неудач ясно свидетельствует об ослаблении законодательной власти и, соответственно, снижении значимости данного конфликта.

Попытки спикеров стать губернаторами были характерны для первого цикла губернаторских выборов. Это понятно, поскольку первые губернаторские выборы во многих регионах проходили «по следам» конфликта губернаторов и советов, который и поделил элиту на противостоящие группы. Наиболее популярные спикеры-оппозиционеры и стали губернаторами в 1996 г., такие как А.Суриков, Н.Виноградов, О.Богомолов, И.Шабанов, В.Сударенков. Однако затем общее «угасание» региональной законодательной власти и связанного с ней институционального конфликта привело к снижению политического статуса спикеров и их хроническим провалам на выборах. Для спикеров началась полоса неудач: болезненные провалы А.Шиянова, Л.Ефремова, С.Рябухина и пр. Даже такой раскрученный спикер, как А.Усс, в отсутствие действующего губернатора, не смог выиграть выборы, хотя и мог стать исключением из правила.

В настоящее время отношения между ветвями власти в регионах в целом остаются урегулированными, но в пользу губернаторов. Такая ситуация определяется целой системой отработанных губернаторами политических технологий (Туровский, 1998а):

· Формирование депутатского корпуса на выборах. В мажоритарных округах, особенно на периферии результат почти предопределен административным ресурсом. В результате складывается типичный кадровый состав законодательного собрания, в которых входят зависимые от губернатора руководители бюджетных организаций, промышленных предприятий и аграрных хозяйств. Во многих регионах используется технология «насыщения» депутатского корпуса главами местных администраций.

· Определение фигуры спикера. В нынешних условиях практически невозможно избрание спикером яркой личности, реального лидера. Если губернатор полностью контролирует процесс, то спикером становится «губернаторская тень», слабый, зависимый лидер, не имеющий собственных перспектив. В случае более сложного состава депутатского корпуса представленные в нем группы обычно выбирают компромиссную фигуру, т.е. опять-таки не лидера. В результате нынешние спикеры слабы «как класс», и за немногими исключениями не в состоянии претендовать ни на губернаторское кресло, ни на развитие законодательного собрания в качестве альтернативного центра принятия решений.

· Текущий губернаторский контроль за депутатской деятельностью. Отрабатывается через влияние на спикера и другие ведущие фигуры (вице-спикеры, главы комитетов), что предопределяет голосование «болота». Любопытно, что с каждым годом все чаще решения в законодательных собраниях принимаются единогласно.

О том, что ситуация до последнего времени развивалась в пользу губернаторов, свидетельствует и подавление оппозиционности ряда законодательных собраний. Новые, более «управляемые» выборы позволили разрешить в пользу губернатора острый институциональный конфликт в Свердловской и Тверской областях, Чувашии и Туве. Во многих регионах губернаторы свели к минимуму присутствие в законодательных собраниях коммунистов (например, Белгородская область). Новые губернаторы, потратив немало сил, сумели справиться со «старыми» законодательными собраниями (пример Ивановской области). Даже в Красноярском крае А.Усс после избрания А.Хлопонина стал демонстрировать лояльность новому губернатору, рискуя в противном случае потерять поддержку «перестроившихся» депутатов.

В настоящем существует очень ограниченный список регионов, где можно говорить о настоящем конфликте между ветвями власти. Прежде всего это Санкт-Петербург, в значительной степени – Приморский край, Воронежская, Иркутская, Нижегородская, Тульская области. Есть и спикеры, которые используют свой статус для раскрутки под губернаторские выборы (т.е. конечная цель все равно остается прежней). К их числу можно отнести С.Шишкина в Иркутской области и О.Лукичева в Тульской. По России можно найти немало достаточно автономных и/или амбициозных спикеров, но с ограниченными личными перспективами для политического роста. Действительно популярных лидеров среди спикеров очень мало.

Итак, последние несколько лет в отношениях между ветвями власти в регионах наблюдается «смещенное» динамическое равновесие, установившееся в пользу губернаторов. Говорить о мощном институциональном конфликте нельзя, поскольку нынешняя ситуация предопределена существующими правилами игры и законодательством. Есть лишь разовые всплески конфликтности и считанные регионы, где отношения действительно напряжены. При этом нигде спикер все равно не смог состояться в качестве реальной альтернативы губернатору. И, как показывают наши социологические исследования, известность спикеров минимум на порядок ниже, чем у губернаторов.

В то же время в ближайшие годы эта ситуация неизбежно изменится в сторону обострения противоречий между ветвями власти. Это связано с попытками федерального центра ослабить губернаторское влияние на региональную законодательную власть. При этом, кстати, федеральный центр не замещает губернаторское влияние своим собственным, а создает вакуум в законодательной власти, который еще неизвестно как будет заполнен. Так или иначе, структура законодательных собраний изменится за счет двух новаций:

· Введение обязательной смешанной системы на выборах, что обеспечит представительство в законодательных собраний самых разных политических партий (включая неизбежное представительство КПРФ), приведет к поляризации и «политизации» законодательных собраний[4].

· Вынужденный уход из законодательных собраний глав местного самоуправления. Именно за счет их присутствия обеспечивается управляемость законодательных собраний в Новгородской и Тверской областях. Присутствие местных глав велико и значимо в Оренбургской, Самарской областях и пр.

Кроме того, вновь немного повышается статус спикеров на федеральном уровне. Свою роль в этом процессе играет Совет законодателей, а также созданные повсеместно в федеральных округах «парламентские ассамблеи». За этим последует новый рост спикерских амбиций, ведь должность спикера по-прежнему рассматривается как удобная площадка для старта на губернаторских выборах. Все-таки спикер законодательного собрания, в отличие от мэра города, даже крупного, является фигурой регионального масштаба.

Уровень конфликтности в отношениях между исполнительной и законодательной властью в регионах будет возрастать. В законодательных собраниях появятся новые, «негубернаторские» лакуны, на которые будут претендовать как коммунисты, так и представители конкурирующих с губернаторами групп влияния.

Конфликт между губернаторами и местным самоуправлением разгорелся в России через несколько лет после исчерпания конфликта между ветвями власти. Формирование выборного местного самоуправления, отделенного от государственной власти, привело к разрушению внутрирегиональной властной вертикали. После укрепления моноцентризма в 1994-96 гг., губернатор сталкивается с институциализированной оппозицией на нижних этажах региональной власти. Резкое усиление конфликтности отмечается в 1997-98 гг. – после первых выборов местных глав и на фоне повышенного интереса к местному самоуправлению федерального центра (Туровский, 1998б). Как известно, местное самоуправление воспринималось в центре как важнейший ограничитель губернаторской власти в регионах (Гельман, 1997).

«Вторая волна» институциализированной конфликтности в регионах приходится на 1997-99 гг. и связана с конфликтом между губернаторами и мэрами крупных городов. Губернатору для сохранения моноцентрической модели приходится искать технологии финансово-административного контроля за муниципальным уровнем власти. Одновременно выделяется группа наиболее влиятельных «муниципалов» – глав крупных городов, которые начинают претендовать на власть в регионах. Но эти попытки выявляют ряд существенных ограничителей для политических возможностей мэров. После серии политических поражений и восстановления основ моноцентризма уровень конфликтности снижается и опять-таки сводится к набору конкретных региональных ситуаций. В России не складывается единой муниципальной оппозиции и муниципальной элиты как отдельного класса.

«Вторичность» местного самоуправления в сложившейся в регионах системе власти подчеркивается тем, что мэры стремятся задействовать свой ресурс опять же для борьбы за главное - губернаторское кресло. Мэры крупных городов начинают конфликтовать с губернаторами как раз потому, что обладают сопоставимым объемом ресурсов и выглядят «почти губернаторами». Это в сочетании с большой численностью избирателей в «контролируемых» ими городах позволяет мэрам заявлять о своих претензиях на губернаторский пост.

Характерно, что в случае избрания губернатором бывший мэр начинает вести себя в соответствии с губернаторской логикой поведения, не делает послаблений органам местного самоуправления и стремится держать их в подчинении. Важны примеры Б.Говорина, В.Толоконского и С.Катанандова: во всех случаях оставленные ими посты мэров заняли «преемники», но везде произошло заметное размежевание.

Значение этого институционального конфликта подчеркивается и множеством примеров, когда выходцы из одной политической группы, заняв посты губернатора и мэра соответственно, начинали ожесточенно конфликтовать друг с другом. Любопытны конфликты между членами КПРФ. На Камчатке первый секретарь М.Машковцев стал губернатором, а второй секретарь Ю.Голенищев – мэром Петропавловска-Камчатского. В настоящее время в регионе отмечается один из самых острых политических конфликтов, причем под давлением губернатора явно не справившийся с работой мэр недавно был исключен из партии. Размежевание между соратниками произошло и в Рязани, где конфликтуют губернатор В.Любимов и мэр Рязани П.Маматов, являющиеся членами КПРФ.

В то же время динамика развития ситуации показывает, что пик конфликтности уже пройден. Точнее сходят на нет попытки мэров претендовать на губернаторскую власть. Вместо этого мэры вынуждены «окапываться» в своих городах и держать оборону. На региональном же уровне мэры попали в «ловушку Лужкова»: их влияние и известность в подавляющем большинстве случаев ограничены городскими границами[5], а периферия не хочет их воспринимать, поскольку опасается, что мэр, придя к власти, будет помогать своему городу. Поэтому, выбирая между «коллегой»-муниципалом и губернатором, главы районов почти всегда делают ставку на последнего, считая его гарантом финансовой помощи.

Об этом наглядно свидетельствует история губернаторских выборов – постоянные попытки мэров выйти из «муниципального гетто» на региональный простор и постоянные поражения[6]. Характерен пример мэра Екатеринбурга А.Чернецкого, который пытался претендовать на губернаторский пост, но потерпел сокрушительное поражение и год за годом теряет влияние даже в своем городе. Постоянно снижается губернаторский рейтинг волгоградского мэра Ю.Чехова. Но эти и некоторые другие мэры еще хоть как-то смогли заявить о себе на губернаторских выборах[7]. Некоторые потерпели просто сокрушительное поражение, в т.ч. в своем собственном городе. Прошлый год дал целый ряд примеров таких мэров-неудачников: И.Аверченков в Смоленске, М.Черниченко в Майкопе, А.Кашин в Туве.

Состояние отношений между губернаторами и местным самоуправлением определяется сегодня экономическими факторами, которые работают на губернатора. Формально местное самоуправление отделено от государственной, т.е. и губернаторской власти и действует автономно. Однако в российской действительности местное самоуправление не могло нормально развиваться, поскольку не получило финансовых гарантий своей самостоятельности. Оно и не могло их получить, поскольку абсолютное большинство муниципальных образований неплатежеспособно в силу отсутствия сколько-нибудь значимой экономики. В результате местное самоуправление оказалось финансово зависимым от губернатора и потому полностью подконтрольным. Даже теоретически неблагоприятная смена власти в каком-нибудь захолустном районе воспринималась губернатором спокойно, поскольку новый глава все равно был вынужден подчиняться губернатору. Как уже говорилось, главы местного самоуправления составили заметную часть в региональных законодательных собраниях, и при этом самую лояльную часть.

В реальности речь идет о конфликте не между губернатором и местным самоуправлением, а между губернаторами и немногочисленными городами-донорами. Как известно, в России действует механизм перераспределения средств между уровнями власти: вышестоящий уровень концентрирует средства, а затем делит их в иной пропорции между своими территориальными ячейками. Поэтому в российскую политическую систему заложен конфликт между центрами-донорами и дотационной периферией, который определяет содержание и структуру конфликта между губернаторами и местным самоуправлением. Губернатор как правило делает ставку на поддержку периферии – наиболее бедной, а значит - зависимой, управляемой и при этом многочисленной и послушно голосующей на выборах. Альянс между столицей и зависимой периферией сегодня определяет содержание практически всей российской региональной политики на всех уровнях.

Заметим, что финансово-бюджетные отношения между центром и субъектами федерации сейчас спокойнее, чем раньше. Эти отношения более или менее устоялись, центр использует методики в своих расчетах, есть относительная прозрачность при принятии решений о том, кто сколько средств должен получить. И хотя обоснованность перераспределения вызывает много вопросов, мы хотя бы ушли от времен, когда регионы угрожали прекратить перечисление денег в центр, публично ссорились друг с другом за трансферты и пр. Однако внутри региона дела обстоят гораздо хуже, и зачастую распределение средств определяется просто губернаторским произволом. Федеральное законодательство оставляет огромное пространство для внутрирегиональных финансовых манипуляций, причем нередко регионы нарушают даже это законодательство при послушном молчании муниципалов (был редкий случай, когда ущемленный Липецк доказал в суде несоответствие областного бюджета федеральному законодательству). В результате мы и получаем послушное муниципальное «болото» и ряд «непокорных» городов, которые и являются субъектами иной раз очень острого конфликта.

Не будет большим преувеличением сказать, что большинство региональных административных центров находится сегодня в жестком институциональном и экономическом конфликте с губернаторами. Это неудивительно, поскольку многие городские бюджеты в процессе внутреннего перераспределения оказались в плачевном состоянии, города не в силах даже платить зарплату бюджетникам и возвращать долги энергетикам и газовикам.

Остальное зависит от мэра - его реальных экономических возможностей и личных амбиций. При удачном сочетании того и другого мэр перестает бояться своего губернатора, и начинается острый конфликт. При неудачном сочетании губернатор начинает дожимать мэра всеми доступными средствами.

Конфликт между губернатором и мэром крупного города остается политической реальностью в большинстве регионов. Практически всегда крупный или промышленно развитый средний город имеют определенную политическую автономию, являются центром формирования особой группы влияния. Но при этом почти всегда это влияние ограничено городскими рамками, и момент конкуренции с губернаторами ослаблен. Минимум половина конфликтующих мэров не относится к числу ярких политиков и точно не имеет никаких перспектив для дальнейшего карьерного роста.

На региональном уровне влияние мэров серьезно ограничено. Многие амбициозные игроки постепенно «угасают». Эволюционным путем разрешились наиболее острые проблемы: В.Толоконский в Новосибирске сам стал губернатором, В.Рощупкин из Омска перешел на работу в Москву, А.Салтыков из Ижевска стал членом Совета Федерации, а А.Чернецкий, Ю.Чехов и иные заметные фигуры потерпели поражение на губернаторских выборах и неуклонно теряют влияние. В Костроме сейчас идет мощное давление на мэра Б.Коробова, который выступал на выборах против губернатора В.Шершунова. Именно последние год-два идет новое наступление на «непокорные» муниципальные образования. В некоторых субъектах впервые губернаторы принялись подчинять себе власть в «особых» городах, ранее пользовавшихся полной неформальной автономией (яркий пример Новороссийска).

Наиболее острое противостояние между губернаторами и мэрами характерно сегодня для Самарской, Воронежской, Курской, Рязанской, Камчатской, Сахалинской областей. Оно заметно, но уже ослаблено в Пензе. Автономными влиятельными фигурами являются мэры Нижнего Новгорода, Калининграда, Пскова, Тулы, Ярославля, Липецка, Ульяновска, Пензы, Саратова, Волгограда, Астрахани, Краснодара, Махачкалы, Екатеринбурга, Томска, Владивостока и др. Значительной независимостью обладают и мэры многих «нефтяных» городов Ханты-Мансийского АО – своеобразного «югорского архипелага»[8].

Произошел переход мэров из публичной в «глухую» оппозицию к своим губернаторам. В целом местное самоуправление как институт было эффективно подавлено финансово-экономическими методами. На уровне мэров остаются политики, готовые и способные претендовать на власть в целом регионе, что ведет к росту политической напряженности. Примерами служат мэры Калининграда, Архангельска, Ярославля, Тулы, Воронежа, Нижнего Новгорода, Самары и некоторых других городов. Большинство занимает оборонительную позицию, понимая ограниченность своих возможностей.

Дальнейшее развитие ситуации зависит от итоговых параметров проводимой в настоящее время муниципальной реформы. Она определит новое соотношение ресурсов губернаторской власти и местного самоуправления.

Новый институциональный конфликт «губернаторы против «федералов» появляется, начиная с 2000 г., в связи с известными изменениями на федеральном уровне. С ним связана «третья конфликтная волна», наиболее характерная как раз для нынешнего времени. Возрастает давление федерального центра на губернаторов, что ведет к появлению феномена «ограниченного моноцентризма». Другими словами, губернаторское лидерство в регионах становится условным и осуществляется уже под контролем федерального центра и полпредов. В случае необходимости последние оставляют за собой право «изъять» у губернатора власть, добившись его поражения на выборах.

Рассмотрение конфликта между губернаторами и федеральным центром (а также федеральными округами) не входит в рамки данной работы. Для нас интересно другое: в самих регионах выходят из-под неформального губернаторского контроля федеральные структуры, которые становятся центром кристаллизации антигубернаторской оппозиции или просто инструментом давления на губернаторов:

· Функцию давления прежде всего выполняют полпредства и находящиеся непосредственно в регионах главные федеральные инспектора.

· Центрами политической активности становятся органы прокуратуры, которые в ряде случаев начинают борьбу с губернаторами.

· В качестве центров кристаллизации контрэлиты выступают региональные управления ФСБ.

В результате губернаторский моноцентризм существенно ограничивается давлением федеральных структур (Туровский, 2003). Совсем не обязательно это давление переходит в конфликт: губернаторы чаще следуют правилам субординации и предпочитают мириться с новым положением дел. Поэтому некоторые «сильные» губернаторы, которым «повезло» при размещении столиц федеральных округов, уже не пытаются открыто выступать против полпредов, как это было поначалу в Санкт-Петербурге, Екатеринбурге и Ростове.

Со своей стороны «федералы» тоже не так часто идут на обострение, предпочитая подавлять губернаторов своим весом (а также «папками с компроматом», хранящимися у силовиков). Главный федеральный инспектор это чаще техническая фигура, чем центр влияния. Хотя нельзя не отметить случаи, когда вокруг этой фигуры создается особая группа влияния. Они отмечены в Центральном федеральном округе (Брянская, Тульская, Рязанская области), подобная тактика используется С.Кириенко в Саратове, Кирове и др. Однако в случае, если главный федеральный инспектор начинает открыто воевать с губернатором, его обычно увольняют (случай в Тверской области).

Таким образом, в большинстве случаев в отношениях губернаторов с «федералами» пока работает логика «пакта о ненападении». Губернаторы попадают в ловушку, в которую они сами загнали глав местного самоуправления. Практически никто из них не обладает ресурсом, позволяющим протестовать и сопротивляться. Однако центр все-таки скорее предпочитает работать с действующими губернаторами, чем устраивать операции по их замене.

Но при этом заметно возрастают политические амбиции местных силовых структур, которые чувствуют, что власть с санкции центра может оказаться в руках их представителей. Случаи известны: при поддержке полпреда главы УФСБ выиграли губернаторские выборы в Воронежской и Смоленской областях..

В институциональном конфликте между губернаторами и федералами установилось свое динамическое равновесие. Публичное противостояние сведено к минимуму, поскольку попытки прямого и открытого губернаторского сопротивления доказали свою бесполезность (случай Э.Росселя). Но в ряде регионов прослеживается скрытая борьба за влияние между губернаторами и структурами, опекаемыми федеральным центром.

Подводя итог, заметим, что в эпицентре любого регионального конфликта находится губернатор. Это естественно при сложившейся моноцентрической системе власти в регионе. Прочие центры власти ведут борьбу за влияние с губернатором, а в идеале стремятся сами захватить губернаторскую власть. При этом очевидны три институциональных конфликта губернаторов – с законодательными собраниями, мэрами крупных городов и «федералами». Каждый из этих трех конфликтов доминировал на определенном этапе новейшей политической истории. Сейчас при частичном сохранении второго конфликта наиболее важным стал третий, но он имеет скорее скрытый, подковерный характер.

3. Кланово-корпоративное измерение региональной конфликтности.

Региональная политическая стабильность имеет два измерения. Одно из них – институциональное. В этой «плоскости» налицо три конфликта, которые анализировались выше. Второе измерение связано с борьбой между группами влияния за контроль над политическими институтами и прежде всего – за губернаторский пост.

На первом этапе борьбы за власть в регионах партийный фактор играл более важную роль. Конфликтность в регионе как правило определялась противостоянием местной «партии власти» и левой оппозиции, особенно в тех случаях, когда в составе последней имелся опытный, популярный лидер «советской закалки». Анализ первого цикла региональных выборов показывает, что именно левые на волне протестных настроений особенно активно и успешно оппонировали губернаторам.

К настоящему времени ситуация изменилась. В частности сказался недостаточный кадровый потенциал левой оппозиции. Коммунисты провели своих наиболее раскрученных кандидатов в губернаторы, после чего их влияние на выборах стало падать. В тех регионах, где победу одержали левые кандидаты, они, естественно, не могли вступать с ними в открытый конфликт[9]. В остальных случаях они продемонстрировали ограниченность своих возможностей на выборах, что привело к спаду активности.

Все недавние успехи левых на выборах являются «отложенными» победами политиков, которые могли добиться успеха и ранее (Г.Ходырев, А.Михайлов, В.Тихонов, М.Машковцев). Другими словами, это остаточные, инерционные случаи от сценариев региональных конфликтов образца 1995-97 гг.[10]

Кадровый потенциал левого движения, сложившегося в начале 1990-х гг., на сегодняшний день в регионах исчерпан. Противостояние заметно там, где у левых есть перспективные раскрученные лидеры, которым пока не удалось стать губернаторами (примеры Омской, Саратовской и Тверской областей). Там где уже ясно, что такой лидер шансов не имеет, борьба затихает, коммунисты оказываются в «информационном подполье», становятся малозаметны.

Последние региональные выборы показывают, что КПРФ уже не удается играть роль «внесистемного» противовеса региональной «партии власти», ее роль как субъекта региональной конфликтности неуклонно снижается. Во многих регионах коммунисты осознают потребность в ротации кадров, но смена поколений там только начинается. Интересны первые случаи, когда региональные выборы выигрывают коммунисты, не имеющие номенклатурного прошлого (М.Машковцев). Однако в целом протестный потенциал на губернаторских выборах все чаще уходит в никуда.

Тем более не смогли состояться в качестве противовеса «партии власти» партии типа «Яблока» и СПС. На определенном этапе «Яблоко» неплохо играло роль «демократической альтернативы» в некоторых регионах, особенно в национальных республиках, где его поддерживала русская либеральная интеллигенция (примеры Башкирии, Татарстана, Калмыкии). Эту нишу в некоторых случаях попытался занять СПС. Такие попытки были естественны в регионах с «красными» губернаторами, где даже отмечалось (весьма условное) столкновение двух «партийных» элит (Рязанская область), в ряде республик (Карелия).

Но в целом партии за исключением КПРФ (и то с большими оговорками) не состоялись в качестве альтернативных групп влияния, способных эффективно бороться за власть. Сегодня их роль стала вторичной, но не исчезла совсем.

Характерным, хотя в целом довольно слабым становится противостояние губернаторов и партий вообще (разумеется, за исключением «Единой России»[11], но это – особый тип партии). В этом противостоянии партии объединяют свои усилия и создают антибюрократические коалиции, как бы отстаивая интересы гражданского общества перед лицом губернаторского авторитаризма. В ряде регионов с этой целью объединялись левые и правые (Карелия, Башкирия, Иркутская область и др.). Однако право-левые антибюрократические коалиции легко разрушались, почти никогда не могли выдвинуть единого кандидата и постоянно выдвигали друг другу претензии, кто честнее борется с губернаторским режимом. В конечном итоге левые и правые боролись в одиночку. Причем у правых это никогда не получалось (если только их не поддерживал крупный бизнес), а левые добивались успеха лишь в том случае, если «партия власти» разваливалась и дискредитировала сама себя.

В ходе политической эволюции отмечается изменение формата борьбы за власть между региональными группами влияния. Роль идеологического конфликта и удаленных от власти партий в этом процессе заметно снизилась. Первые выборы еще воспринимались как выбор регионами пути развития, и идеологическая окраска была важна. Далее стало ясно, что путь развития везде один, с небольшими корректировками, - кланово-номенклатурный капитализм. Поэтому на втором этапе целью борьбы за власть в регионе стала элементарная дележка ресурсов. Определяющее влияние приобретают корпоративные конфликты, или просто клановая борьба. Партии и альтернативные центры власти включаются в эту борьбу только постольку, поскольку они становятся институциализированными формами политико-экономических кланов.

Таким образом, все чаще «реальным» измерением региональной конфликтности становится борьба бизнес-групп за местные ресурсы (Туровский, 2002). Власть является для бизнеса административным ресурсом, приобретение которого позволяет успешно развиваться и получать прибыль.

Бизнес-оппозиция практически всегда существует на региональном и местном уровнях. Специфика развития раннего российского капитализма определяет преимущества бизнеса, приближенного к власти, что автоматически означает появление недовольных конкурентов. Политическая стабильность в регионе сегодня определяется умением главы региона выстраивать бизнес-коалиции и не оказывать слишком явного предпочтения одним в ущерб другим. В противном случае начинается острая борьба за власть. Иногда и в случае нормальных отношений с губернатором крупные компании вступают в борьбу, рассчитывая привести к власти еще более лояльного человека.

К настоящему времени крупные компании местного и федерального значения пытаются играть системообразующую роль в регионах. В простых регионах с «монокультурной» экономикой ситуация оказывается более спокойной: там доминирующая корпорация постепенно приватизирует власть. Так поступила «Северсталь» в Вологодской области, ЮКОС в Эвенкии, «Норильский никель» на Таймыре, а затем в Красноярском крае (но с оговорками), «Русал» в Хакасии и пр. Интересна и новая ситуация в Республике Коми, где все ключевые должности получили представители группы МДМ. Все эти ситуации предварительно были воспроизведены на городском уровне, поскольку связка градообразующих предприятий и мэрий существует уже давно (яркий пример – Липецк, где горсовет и с недавних пор мэрия контролируются НЛМК).

Однако в более сложных регионах борьба корпораций за власть может приобретать самые острые формы. Понимая это, многие губернаторы сумели грамотно развести интересы компаний и не допустить, чтобы они боролись друг с другом за региональную власть. Этим объясняется завидная политическая стабильность в Ханты-Мансийском АО, который легко мог превратиться в опаснейший конфликтный узел (отчасти это верно и для Ямало-Ненецкого АО). Похожая тактика А.Тулеева в сочетании с высоким личным авторитетом и популярностью позволили удержать стабильность в крайне сложном Кузбассе.

Но в целом экономическое развитие региона стало фактором, предопределяющим политическую нестабильность. Скупка региональных предприятий российскими олигархами приводит к их конфликтам на местном уровне. К числу наиболее взрывоопасных с этой точки зрения регионов сегодня относятся Свердловская, Челябинская, Иркутская, Мурманская области, Красноярский край. В «группе риска» находятся Республика Коми, Краснодарский и Приморский края, Ленинградская, Нижегородская, Пермская, Оренбургская, Кемеровская области и др. «Плотность олигархов» здесь уже превосходит критические пределы, и борьба за власть между ними является закономерной.

Пока ситуацию в регионе определяет «старый» тип губернатора – хозяйственник, прошедший советскую школу и предпочитающий договариваться со всеми или почти со всеми. Однако неизбежная ротация элиты провоцирует крупные компании на поиск собственных претендентов на власть. Победа А.Хлопонина в Красноярском крае стала только первой пробой – и предельно осторожной, поскольку новый губернатор старается придерживаться компромиссной линии.

Если же губернатор слаб и ангажирован, то конфликтность в регионе возрастает сразу и начинает определяться противостоянием с мощной бизнес-коалицией. На поверхность эта ситуация вышла в Волгоградской области, где в роли оппозиции выступают крупные московские бизнесмены О.Савченко и Е.Ищенко, претендующие на посты губернатора области и мэра Волгограда соответственно. За ними отчетливо прослеживаются интересы «Сибнефти» и группы МДМ, в то время как приближенной к власти компанией считается ЛУКОЙЛ. С меньшим успехом, но все же подтачивают режим П.Сумина в Челябинской области местные оппозиционные бизнесмены в лице М.Юревича и В.Гартунга. В Новосибирской области с губернатором по причинам вполне экономического характера собирается воевать СУАЛ.

Все сложнее становится и тем опытным губернаторам, кто привык и казалось бы всегда умел дружить со всеми. Например, в Мурманской области Ю.Евдокимову едва удается разруливать отношения с олигархией, которая представлена здесь уже почти всеми столичными игроками. В очень сложном положении находится Б.Говорин. Дело в том, что бизнес-группам уже недостаточно «дружеских» отношений с местной властью: она хочет иметь в регионах «надежных», т.е. полностью ангажированных людей. Число таких людей в регионах в последние годы постоянно возрастает, это многие местные и думские депутаты, сенаторы, мэры, местные партийные лидеры, вице-губернаторы. Что касается губернаторов, то они еще стремятся избежать ангажированности, но давление корпораций и сопутствующие материальные соблазны делают свое дело.

Таким образом, роль центров политического влияния в регионах все чаще выполняют крупные компании, преследующие свои экономические интересы. Причем это уже не столько недовольный региональный бизнес (который мало где добился успеха), сколько ведущие российские компании. Эти компании и выступают в роли субъектов региональных конфликтов, пытаясь взять под свой контроль властные институты и конкурируя как с действующими губернаторами, так и друг с другом. Значение этого фактора возрастает и неизбежно еще будет возрастать.

4. Перспективы развития региональной конфликтности.

Динамика региональной конфликтности прямо связана с развитием института губернатора и его институциональных противовесов. Современная Россия пережила три волны региональных конфликтов, имеющих внешне институциональный характер. При этом постепенно изменилось содержание этой борьбы, которая на начальных этапах носила идеологизированный характер, а к настоящему времени превратилась в борьбу бизнес-групп за политические ресурсы.

Важно отметить, что вместо внутренних факторов на первый план выходят внешние. Губернаторы в целом сумели справиться с альтернативными центрами влияния на местном уровне – законодательными собраниями и органами местного самоуправления, а также местными коммунистами, недовольными бизнесменами и пр. Поэтому к 1999-2000 гг. был достигнут максимум внутрирегиональной стабильности, что показали региональные выборы, закончившиеся уверенной победой действующих губернаторов.

Однако, начиная с 2000 г., такая стабильность перестала устраивать субъекты федерального уровня, причем как федеральное чиновничество, так и бизнес-группы. Эти субъекты заинтересованы в том, чтобы изменить региональную стабильность на своих условиях – привести к власти зависимых людей. В результате на первые позиции вышли новые, «внешние» факторы региональной напряженности – «федералы» и «олигархи».

Российский регион оказывается сегодня перед выбором одного из двух «зол». Одно «зло» – губернаторский моноцентризм, который обеспечивает завидную внутриполитическую стабильность. Действительно, здесь консолидирована элита, глава региона иной раз пользуется действительно высоким авторитетом. Побочный эффект такой стабильности – застой во всех сферах. Другое «зло» – развитие демократических институтов и уход от губернаторской «просвещенной монархии». Политическая нестабильность становится здесь главным побочным эффектом, особенно на начальном этапе. Альтернативные властные структуры тут же начинают использовать в своих интересах оттесненные от власти группы влияния. Поэтому они не развиваются, а просто используются как инструменты в борьбе за верховную региональную власть.

Решить существующую дилемму быстро и эффективно нельзя: она обусловлена особенностями общеполитического развития страны и определенными традициями. В то же время становится ясно, что моноцентризм региональной власти начинает сам себя изживать.

Моноцентризм был оправдан на том этапе, когда требовалось удержать ситуацию в регионе от полного развала. С этой точки зрения многие губернаторы-автократы выполнили великолепную работу. Однако такая форма региональной стабильности оказалась временной: режим региональной личной власти последние годы деградирует. Население все больше испытывает усталость от своих многолетних правителей. Не случайными стали недавние поражения на выборах «зубров» региональной элиты – Ю.Спиридонова, А.Джаримова, которые правили своими регионами с 1987 г. Пока «старые губернаторы» выигрывают выборы, но делают это все с большим напряжением. Они избираются уже за счет безальтернативности, а не популярности.

В регионах намечается и заметный вакуум власти. У нынешних региональных лидеров как правило нет и не может быть «реальных» преемников, поскольку они выстраивали все отношения под себя лично, а сильных людей рядом не держали. Совершенно очевидно, что уход нынешних лидеров будет означать резкий спад авторитета региональной власти, поскольку она держится на личном авторитете. Новая, профессиональная управленческая элита в регионах не сформировалась и не могла сформироваться в условиях моноцентризма и губернаторского единоначалия.

Поэтому вопрос об обновлении региональной политической арены и, главное, качестве этого обновления остается открытым. Все вышесказанное отражает назревающий кризис сложившейся в 1990-е гг. системы регионального лидерства. Борьба за власть между множеством групп влияния становится естественным следствием этого кризиса.

В поисках выхода из этой ситуации, следует иметь в виду, что все уровни власти работают у нас по принципу сообщающихся сосудов. Решение проблем на одном уровне автоматически порождает проблемы в другом. Причина проста – общий дефицит ресурсов. Требуются комплексные решения, направленные на создание сбалансированной ситуации и на каждом уровне власти, и в отношениях между ними.

На наш взгляд, в интересах стабильного регионального развития необходим постепенный демонтаж системы губернаторского единовластия с развитием нормальных демократических институтов в виде местного самоуправления и регионального парламентаризма. Деятельность центра, если исходить из интересов долгосрочного устойчивого развития территорий, должна быть направлена на оживление регионального политического процесса. Регион не должен быть заложником личности губернатора и борьбы клановых интересов. Безусловно, необходимо сбалансированное развитие всех демократических институтов на местах, их превращение в политическую реальность, а не фикцию.

Например, «прозрачное» и относительно кредитоспособное муниципальное образование будет привлекательным и для граждан, которые, наконец, проявят реальный интерес к местному самоуправлению (Местное самоуправление в России…, 1998). Интерес появится только в том случае, если муниципальное образование само сможет решать свои вопросы. Государство при этом должно понимать, что развитие местного самоуправления приведет к заметному снижению социальной напряженности. Напротив, беспомощность муниципальных образований сегодня провоцирует недовольство властями и ситуацией вообще, что видно на примерах резкого роста протестных настроений в обнищавших городах. Необходимо и усиление парламентского контроля за исполнительной властью. На региональном уровне есть предпосылки (и потребность) эволюции в сторону президентско-парламентской республики.

Все это не должно означать возвращения к временам советов и исполкомов и отказа от всенародных выборов в пользу назначения губернаторов законодательными собраниями. Речь идет о постепенном преодолении побочных эффектов моноцентрической модели, которая сегодня не способствует решению вопросов регионального развития так же, как и политика федерального центра.

Подчеркнем, что создание сбалансированной политической ситуации на региональном уровне требует очень долгой настройки. Главнейшей задачей федерального центра, на наш взгляд, является не столько выстраивание вертикали власти, сколько нормализация ситуации на «горизонталях», т.е. на каждом ее уровне, включая федеральные округа, регионы и муниципальные образования.

Поддержание региональной стабильности является вопросом особого государственного значения, поскольку от его решения зависит динамика развития политической ситуации в стране в целом. Уничтожить конфликтность в принципе опять можно с помощью губернаторского авторитаризма, но это решение в современной России не имеет перспектив. Долгосрочные перспективы должны быть связаны с постепенным формированием системы сдержек и противовесов и разграничения полномочий между уровнями власти и на каждом уровне между ветвями власти.

Литература:

1. Афанасьев М.Н. Региональное измерение российской политики. // Полис, 1998, №2, с. 88-93.

2. Гельман В.Я. Федеральная политика и местное самоуправление. // Власть, 1997, № 9, с. 73-80.

3. Гельман В.Я. Региональная власть в современной России: институты, режимы и практики. // Полис, 1998, №1.

4. Институт губернатора в России: традиции и современные реальности. М., 1997.

5. Магомедов А.К. Локальные элиты и идеология регионализма в новейшей России: сравнительный анализ. Ульяновск, 1998.

6. Местное самоуправление. Специальный выпуск журнала «Полития», зима 1998 – 1999.

7. Местное самоуправление в России: политика, практика, право. М., 1998.

8. Органы государственной власти субъектов РФ. / Под ред. В.Гельмана, А.Кузьмина, Г.Люхтерхандт и др. М., ИГПИ, 1998.

9. Политические процессы в регионах России. Под ред. Р.Ф.Туровского. М., Центр политических технологий, 1998.

10. Политический процесс в регионах России. (Заочный «круглый стол»). // Полис, 1998, №2.

11. Россия регионов: трансформация политических режимов. Под ред. В.Гельмана, С.Рыженкова, М.Бри. М., Весь мир, 2000.

12. Рыженков С. Центр – регионы – местное самоуправление: политическое взаимодействие. // Центр – регионы - местное самоуправление. Сборник учебных материалов. Серия: Studia Politica. М., ИГПИ – РГГУ, 2000.

13. Туровский Р.Ф. Губернаторы начинают и выигрывают? Выборы законодательных собраний в 1997 г. // Политические процессы в регионах России. Под ред. Р.Ф.Туровского. М., Центр политических технологий, 1998.

14. Туровский Р.Ф. Отношения «центр-регионы» в 1997-1998 гг.: между конфликтом и консенсусом // Полития, 1998, №1 (7), с. 5-32.

15. Туровский Р.Ф. Губернаторы и «олигархи»: история отношений // Политика в регионах: губернаторы и группы влияния. М,, ЦПТ, 2002.

16. Туровский Р.Ф. Федеральные округа: политико-географический подход в теории и на практике // Федерализм, 2003, №1, с. 217-250.

При работе над статьей также были использованы результаты полевых региональных исследований, проведенных при участии автора.

[1] Туровский Ростислав Феликсович - кандидат политических наук, генеральный директор Агентства региональных исследований, старший научный сотрудник Института культурного и природного наследия, преподаватель МГУ им. М.В.Ломоносова и Высшей школы экономики.

[2] Статья подготовлена на основе доклада, прочитанного автором в Московском центре Карнеги 6 марта 2003 г.

[3] При этом губернаторские должности как правило получали председатели облисполкомов, которые при прежнем режиме находились в подчиненном положении и не могли реализовать свои властные амбиции.

[4] Новые законодательные собрания будут плохо предсказуемыми. Известен опыт Свердловской области, где в силу острого партийно-кланового противостояния прежняя областная дума, целиком избираемая по партийным спискам, была просто недееспособна.

[5] Это доказывают социологические исследования, из которых часто следует, что даже самый популярный мэр зачастую просто неизвестен избирателей других районов.

[6] В некоторых случаях мэрам все-таки удавалось прорваться в губернаторское кресло. Однако здесь им благоприятствовали дополнительные факторы – демографический вес города, развал областной элиты, позитивный имидж мэра. Поэтому успеха в борьбе с действующими губернаторами добились такие мэры, как Ю.Трутнев (это была прежде всего имиджевая победа), В.Толоконский и С.Катанандов.

[7] Для полноты картины приведем еще ряд важных примеров – Б.Коробов в Костроме, М.Кузьмин в Ставрополе, Ф.Сидоренко в Южно-Сахалинске, наконец, П.Пимашков в Красноярске.

[8] Ситуацию сглаживают личностные и клановые факторы – отсутствие у мэра амбиций и/или его тесные связи с губернатором. Поэтому из общего правила есть исключения, характерные для многих республик, а также Владимирской, Тамбовской, Орловской, Белгородской, Ростовской, Пермской областей, Хабаровского края.

[9] Хотя известно немало случаев давления на «красных» губернаторов слева, чтобы заставить его выполнять партийную программу.

[10] Кстати, заметим, что пик партийно-идеологического противостояния в регионах пришелся на паузу между конфликтом ветвей власти, который также имел идеологическую окраску, и конфликтом губернаторов с местным самоуправлением.

[11] Хотя есть и обратные сценарии, когда губернатор конфликтует с «единороссами».