"В поисках новой политики". В. Яковлев
Предыдущие статьи серии “Региональное измерение” были посвящены иностранному опыту, анализу и предложениям по модернизации региональной политики в России (см. статьи Аллы Рамиловой и Александра Хлопонина в “Ведомостях” от 24.11, 29.11и 6.12.2004). В нынешней — идеи министра регионального развития.
Экономический рост в России в последние четыре года не только привел к стабилизации бюджета и увеличению золотовалютных запасов страны, но и высветил ряд ранее не столь очевидных проблем.
Одна из них— отсутствие понятной, четко обозначенной федеральной политики регионального развития. Более того, нынешний экономический рост в России провоцирует усиление диспропорций между регионами в доступе к ресурсам развития.
Антикризисная тактика
До последнего времени федеральная региональная политика концентрировалась на выравнивании бюджетной обеспеченности. Дополнительные средства федерального бюджета выделялись субъектам Федерации, как правило, в рамках реакции на те или иные социально-экономические кризисы.
Теперь стало понятно, что системное и поступательное развитие невозможно без определения на государственном уровне приоритетов и принципов развития территории страны, которые не могут быть сведены только к поддержке конкретных субъектов Федерации.
Сегодня функции федерального центра ограничены решением нескольких задач. Это финансирование текущих расходов регионов-реципиентов, выравнивание социально-экономического положения населения, решение политических и геополитических задач. Эта тактика была вполне эффективна и оправданна в период глубокого экономического и политического кризиса, который переживала Россия в конце прошлого века, когда главной задачей было недопущение раскола страны.
Отношения между федеральным правительством и субъектами Федерации сосредоточились в основном вокруг разграничения полномочий, ответственности за решение повседневных задач. А вопросы развития или сводились исключительно к экономической проблематике, или вовсе не обсуждались. В это же время стали проявляться межнациональные и межконфессиональные конфликты, рост различий в качестве услуг, образовании, научных, проектных знаниях, качестве здравоохранения и продолжительности жизни. Все эти факторы обусловили демографический кризис.
Порочный круг бедности
В результате преобразований последних 15лет субъекты Федерации оказались разделены на две неравные части— это 10субъектов-доноров и 79субъектов-реципиентов, зависящих от федеральных трансфертов.
Возьмем на себя ответственность и скажем, что попадание в первую или во вторую группу далеко не в первую очередь зависит от качества государственного управления. В обеих группах есть субъекты с относительно высоким уровнем эффективности управления. Преуспевание регионов в большей степени связано с наличием полезных ископаемых, предприятиями их первичной переработки и благоприятной конъюнктурой мировых цен.
Нельзя не согласиться с теми главами субъектов Федерации, которые говорят о потере мотивации к развитию. В качестве главной причины они называют перераспределение в консолидированном бюджете страны долей федерального правительства и субъектов Федерации.
Но можно понять и логику федерального правительства, у которого до сих пор нет серьезных рычагов влияния на органы управления субъектов Федерации. Более того, попытки Минфина ввести принцип, который можно было бы назвать “бюджетные преференции за реформы”, не дал особых результатов. Многие предпочли дополнительным ассигнованиям непрозрачность существующих расходов, ссылаясь на автономию бюджетной системы.
Московский полюс роста
Какой же выход из этого замкнутого круга, когда и бедные, и богатые регионы демотивированы развиваться, а уровень кооперации между регионами искусственно ограничивается вопреки федеральному законодательству? Ограничение конкуренции и патерналистский подход государства к проблемным регионам приводят к снижению конкурентоспособности регионов, а значит, не создает предпосылок к устойчивому росту.
Бесконечная поддержка отсталых регионов, предполагающая пропорциональное распределение государственных ресурсов, должна быть изменена.
Практика подтверждает необоснованность надежд на то, что бюджетными и экономическими методами можно сбалансировать нагрузку на различные территории в вопросах развития. Наш ответ на этот вызов прост— надо сделать ставку на выявление и поддержку “полюсов роста”. То есть городских агломераций, которые способны привлекать население и современные виды деятельности. Один такой полюс роста у нас есть, это— Московская агломерация, второй создается громадными усилиями— Санкт-Петербургская агломерация. Уже видна их взаимная синергия развития.
При этом мы должны понимать, что социальные вопросы для наших граждан должны решаться на всей территории Российской Федерации и их условия жизни не должны ухудшаться.
Назначать нельзя
Мировой опыт, в частности опыт Китая, Японии, Южной Кореи, говорит о том, что только достижение максимальной конкурентоспособности дает необходимый устойчивый экономический рост. Для этого, в свою очередь, необходимо сформировать инфраструктуру, обеспечивающую максимальную эффективность инвестиций. По мере увеличения интеграции России в мировую экономику создание конкурентоспособной среды становится приоритетным направлением для государства.
Назначение сверху отраслей, для которых государство создает режим благоприятствия, показало свою неэффективность и в России, и в мире. То же самое можно сказать и о регионах. Нельзя искусственно “назначить” регион, который государство будет развивать. Только те регионы, которые уже сегодня демонстрируют устойчивое и поступательное развитие, должны стать “полюсами роста”. Только там, где существуют и создаются агломерации предприятий, развивается предпринимательская и инновационная деятельность, будет возможно формировать конкурентоспособную среду.
Однако роль государства в этом процессе не должна быть пассивной. Роль государства— создать институциональные предпосылки для создания “полюсов роста”. К ним относятся формирование региональных центров принятия решений, повышение эффективности и ответственности регионального управления, разработка и внедрение принципов территориального планирования.
Также следует на основаниях оценки эффективности государственного управления видоизменить порядок межбюджетных отношений, что позволит разрабатывать и реализовывать совместные (федеральное правительство— региональное правительство— муниципалитет) проекты развития. Эти примеры легко найти в Европейском союзе.
Укрупнение необходимо
Не менее значимым для регионального развития является стимулирование межрегиональной кооперации, когда за счет укрепления экономических связей регион-донор стимулирует развитие своих более бедных соседей. Впоследствии необходимо осуществить укрупнение регионов путем присоединения стагнирующих областей к более эффективным регионам.
Изложенные выше принципы кому-то могут показаться небесспорными, однако проблема растущей диспропорции между богатыми и бедными регионами заставляет использовать достаточно радикальные и иногда болезненные меры. Формирование среды для экономического развития регионов является ключевой ответственностью государства. Россия не может развиваться только за счет метрополии и нескольких нефтеносных провинций, и именно поэтому политика, направленная на региональное развитие, приобрела сегодня особую актуальность.
Было бы ошибочным свести федеральную региональную политику к размещению предприятий. Федеральная региональная политика должна стать прежде всего политикой развития. А ее реализация должна осуществляться за счет концентрации ресурсов не только в отраслях, но и в некоторых городских агломерациях, способных впоследствии поделиться своими ресурсами со всей страной.
Я бы не стал торопиться с разъяснением инструментов такой политики. В конце концов, это вопрос, для ответа на который было создано Министерство регионального развития Российской Федерации.
Автор— министр регионального развития Российской Федерации
|