5-11 июня. Федеральная политика и регионы

Хроники объединения Камчатки и Корякии: Госдума в первом чтении одобрила закон о создании нового субъекта РФ. - Водный кодекс прошел последнюю инстанцию. - Межбюджетные отношения обсудили на заседании президиума Госсовета РФ. - Депутаты снова изменили Налоговый кодекс: дифференциация налога на добычу полезных ископаемых и изменение акцизной политики.

Анна Осетрова

На прошлой неделе получила продолжение федеральная инициатива по укрупнению регионов. В пятницу 9 июня Государственная дума РФ в первом чтении одобрила законопроект "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта РФ в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа". Напомним, что законопроект, внесенный Президентом РФ, предусматривает образование нового субъекта Федерации - Камчатского края, границы которого совпадают с границами современной Камчатской области, но включают территорию Корякского автономного округа. Законопроект также определяет основные условия, процедуру и срок образования нового субъекта РФ, его наименование, статус и границы, а также срок прекращения существования Камчатской области и Корякского автономного округа. Этой датой в документе является 1 июля 2007 года. Поскольку оба субъекта Федерации являются дотационными регионами, в законопроекте отдельно оговаривается объем федеральной финансовой поддержки Камчатской области, Корякского автономного округа и объединенного Камчатского края. Предполагается, что все выплаты из центрального бюджета сохранятся вплоть до 2008 года включительно в размере не ниже уровня, сложившегося в 2005 года по Камчатской области и Корякскому автономному округу.

Это третий подобный документ (после ФКЗ об образовании Пермского края и объединенного Красноярского края), поэтому изложенные там положения являются уже достаточно известными и типичными. Однако обнародование текста закона все же содержало небольшую интригу: было неясно, какая дата образования нового края будет обозначена в документе. Дело в том, что представители местной законодательной власти объединяемых регионов еще весной обратились к В. Путину с просьбой ускорить официальное слияние Камчатки и Корякии и провозгласить появление нового субъекта РФ с 1 июля 2006 года. Однако Президент отсрочил это событие ровно на год. Впрочем, нельзя исключать, что Государственная дума сократит срок ожидания - пусть не с начала июля, но с осени появление нового субъекта Федерации вполне вероятно. К лоббированию ускорения сроков официального объединения регионов подключился полномочный представитель президента в Дальневосточном федеральном округе Камиль Исхаков. Это свидетельствует о том, что у администрации Президента, которой принадлежит авторство законопроекта, принципиальных возражений по поводу форсирования событий нет.

Логика стремления региональных и федеральных властей на ускорение объединения Камчатского края вполне понятна. Если это случится в начале осени и к концу года регионы успеют пройти все необходимые процедуры, то в новый 2007 год край войдет уже как полноправный субъект Федерации, что существенно снизит возможность неразберихи и путаницы в вопросах стратегического и бюджетного планирования, которые осуществляются как раз к началу календарного года.

Еще одной отличительной особенностью законопроекта, регламентирующего создание Камчатского края, является более разумное, по сравнению с другими объединявшимися субъектами, решение проблемы статуса Корякского АО в образованном регионе. Изначально для КАО предусматривается особый административно-территориальный статус - Корякский округ. В законопроекте прописывается, что законодательная власть Камчатского края будет состоять из 50 депутатов, при этом 27 изберут по единому краевому избирательному округу, 13 - по одномандатным округам и 10 по одно-многомандатным округам, образуемым на территории Корякского округа.

Напомним, что первый опыт определения места бывшего самостоятельного субъекта Федерации составе нового региона вызвал массу критики в адрес авторов инициативы. Коми-Пермяцкий АО сначала предполагалось сделать рядовым муниципальным районом, как десятки остальных в Пермской области. Однако бурное возмущение коренного населения округа, коми-пермяков, которые приравнены к коренным малочисленным народам, заставил региональные и федеральные власти исправлять свои ошибки.

Заметным событием недели стало подписание Президентом РФ нового Водного кодекса РФ. Событие знаковое, поскольку Водный кодекс, наряду с Лесным кодексом и федеральным законом "О недрах", является одним из трех так называемых "сырьевых" документов, принятие которых считается ключевой задачей Государственной думы текущего созыва. Противники новой концепции водопользования в лице немногочисленной думской оппозиции (фракции КПРФ и "Родина", ряд независимых депутатов), ведущих специалистов по водным проблемам РАН, РАСХН и других ведомств, представителей общественных объединений до конца надеялись, что глава государства не подпишет этот, по их мнению, антинародный и антиконституционный законодательный акт. Однако гарант Конституции посчитал, что вправе это сделать, поэтому с 1 января 2007 года отношения в сфере водного хозяйства будут регулироваться именно этим документом.

В прошлую среду состоялось очередное заседание Президиума Государственного Совета РФ. На этот раз тема для дискуссии была самым тесным образом связана с регионами: губернаторы (по одному от каждого федерального округа) обсуждали систему межбюджетных отношений с Президентом РФ. В своей речи глава государства в очередной раз озвучил первоочередные меры, которые позволили бы усовершенствовать сложившуюся в России систему межбюджетных отношений. В частности речь шла о следующих задачах:

• достижении максимальной прозрачности и адресности расходов региональных бюджетов;
• выработке единых для всех регионов критериев распределения межбюджетных трансфертов;
• развитии в регионах собственной налоговой базы.

Несмотря на справедливость претензий Президента, губернаторы вполне закономерно высказали свои соображения по поводу причин сложившейся в этой сфере ситуации. Представители регионов отметили, что после каждого передела межбюджетных отношений, которых, кстати, в последнее время было более чем достаточно (монетизация льгот, пересмотр налоговой политики, реформа местного самоуправления), многие регионы и подконтрольные им муниципалитеты не имеют внутренних источников финансирования дополнительных полномочий, которые им передает центр. Такие нефинансируемые мандаты мертвым грузом лежат на местных бюджетах, накапливаясь в виде долгов. Подобная уравнительная политика сегодня, когда разрыв между богатыми и бедными регионами колоссален, просто не допустима.

Президент высказал противоположное мнение. Он считает, что ничего несправедливого в текущей ситуации нет. Но федеральный центр готов поддержать любые здравые предложения от местных властей. В. Путин заверил губернаторов, что старания регионов, эффективно работающих со своими бюджетами, обязательно будут отмечены. В частности, те субъекты Федерации, которые приступили к внедрению новых систем финансирования и оплаты труда в образовании и здравоохранении, разработанных в рамках реализации национальных проектов, в скором времени уже получат дополнительную финансовую помощь из Фонда реформирования региональных финансов.

Действительно, бюджетная обеспеченность наиболее "богатых" регионов страны более чем в три раза превышает уровень бюджетной обеспеченности наиболее "бедных" субъектов Федерации. Необходимость реформирования межбюджетных отношений налицо. Но нельзя забывать, что зачастую такая ситуация связана с объективными причинами неравенства экономического потенциала территорий. Поэтому не стоит ожидать, что, к примеру, Ивановская область когда-нибудь будет таким же благополучным регионом, как нефтегазоносный Ханты-Мансийский АО. Дотационные регионы всегда были и будут в России, и лишать их поддержки ни в коем случае нельзя. Однако система межбюджетных отношений должна развиваться в направлении ликвидации иждивенческих настроений в регионах. И уравнительная политика здесь явно не подходит.

Необходимо качественное исследование экономического потенциала дотационных регионов с точки зрения их бюджетных возможностей. Скорее всего, анализ покажет, что типология российских регионов гораздо глубже и многообразнее элементарного деления на самодостаточные и дотационные. А потому и их классификация должна быть гораздо более гибкой. Только с учетом этих показателей федеральный центр должен провозглашать принципы реформирования межбюджетных отношений. В противном случае они обречены на абстрактность и недостижимость на практике.

Стоит отметить еще одно весьма важное решение, принятое на федеральном уровне и способное оказать влияние на многие российские регионы. Речь идет об очередном изменении в федеральной налоговой политике. На прошлой неделе Государственная дума в первом чтении одобрила законопроект, создающий в Налоговом кодексе основы для стимулирования освоения новых и близких к выработке нефтяных месторождений, разрабатывать которые, согласно действующему законодательству, экономически просто не выгодно.

Во-первых, это новшество направлено на стимулирование освоения крупных нефтяных месторождений в Восточно-Сибирской нефтегазоносной провинции, расположенной на территории Республики Саха (Якутия), Иркутской области, Красноярского края. Разработка этих месторождений потребует серьезных капитальных вложений из-за их географической отдаленности от обжитых районов, отсутствия необходимой инфраструктуры и трудовых ресурсов. Поправка в действующее законодательство определяет нулевую ставку налога на добычу полезных ископаемых до достижения уровня 25 млн тонн добытой нефти.

Во-вторых, принятые поправки в Налоговый кодекс призваны поддержать выработку месторождений, близких к истощению, т. е. тех, в которых уже налаженная добыча нефти становится нерентабельной из-за исчерпанности ее запасов на 80%. В результате оставшиеся 20% нефтяники бросают и переходят к освоению новых месторождений. Такая ситуация сейчас очень распространена при добыче нефти на Урале и в Западной Сибири. Планируется, что дифференциация налога на НДПИ способна предотвратить столь расточительное недропользование.

Еще один блок принятых Государственной думой в первом чтении поправок в Налоговый кодекс касается акцизной политики государства. Депутаты регламентировали индексацию акцизов на 8,5% (с учетом прогнозируемого уровня инфляции) и специфические ставки акцизов на подакцизные товары, за исключением нефтепродуктов и сигарет. Ставки акцизов на нефтепродукты предлагается сохранить на уровне 2005-2006 годов, что является антиинфляционной мерой.

Однако большее региональное значение имеет скорее не эта поправка, а то, что принятые депутатами изменения затрагивают действующий порядок уплаты акцизов на нефтепродукты, за исключением прямогонного бензина. К числу налогоплательщиков перестают относиться лица, совершающие операции по оптовой, оптово-розничной и розничной реализации нефтепродуктов. Налогоплательщиками же признаются те, кто осуществляет производство и реализацию нефтепродуктов. Иными словами, акцизы теперь будут взиматься на нефтеперерабатывающих заводах, а не на заправочных станциях и базах, торгующих горюче-смазочными материалами. В перспективе это приведет к увеличению налоговых поступлений в бюджеты тех регионов, где работают крупные нефтеперерабатывающие предприятия, но, соответственно, региональная налогооблагаемая база сократится за счет изъятия налогов с розничных распространителей горюче-смазочных материалов.