"Разные условия - разные цели". Л. Григорьев, Ю. Урожаева
В предыдущей статье в №102от 7.06.2005была предложена классификация регионов, в основе которой не география, а потенциал развития. Теперь речь о том, каким образом классификация может помочь сформулировать цели региональной политики для не похожих друг на друга территорий страны.
Региональные различия в России— континентальные по мастабу. По структуре ресурсов у нас соседствуют аналоги Португалии и Объединенных Арабских Эмиратов. Адекватная региональная политика в такой стране должна учитывать цели всех заинтересованных сторон в центре и на местах.
Есть как минимум три ведущих игрока с несколькими целями у каждого: федеральный центр, региональные элиты, финансово-промышленные группы (частные и государственные).
Игроки и цели
В большинстве стран мира или меньше игроков и интересов, или— в силу исторического развития— слабее региональные различия. Но такая уж у нас страна: Российская империя мучилась с контрастами (от кочевников до немецких бюргеров), Советы пытались все перемешать и выравнять. Тем сложнее задача, стоящая перед современной Россией,— найти траекторию устойчивого развития для составных частей с очень разными стартовыми позициями. Выравнивание развития— это не столько локальное душевое потребление, сколько развитие человеческого капитала, институтов демократии, частной собственности и конкуренции.
Благодаря новой классификации регионов можно, отвлекшись от географии, увидеть, что сближает группы регионов. Например, становится очевидно, что наиболее развитые и наименее развитые регионы по общей динамике ВРП следуют близкими траекториями, а средние по развитию области идут более самостоятельным путем. Отсюда два вывода: экономически слабые регионы обладают достаточной переговорной силой, чтобы получать долю от прогресса страны через перераспределительные механизмы, но и богатые регионы в состоянии удерживать динамику этого перераспределения в пределах динамики своего роста.
Это наблюдение позволяет говорить о двух простых группах, у которых есть ярко выраженные интересы в региональной политике,— донорах и получателях. Губернатор Красноярского края Александр Хлопонин сказал об этом совершенно ясно: “Донорам заранее известно, что результат их усилий по развитию экономики региона будет перераспределен федеральным центром через бюджет в пользу отстающего соседа с помощью федеральных трансфертов” (см. “Региональное измерение: рост и развитие”, “Ведомости” от 29.11.2004). В глаза бросается политика федерального центра по бюджетному выравниванию. Видимо, федеральный центр полагает: “Мы проводим бюджетное выравнивание, и этого достаточно”. Достаточно ли?
Федеральный центр с его политической мощью, восстановленной за последние пять лет, имеет несколько целей в региональном развитии, которые он вынужден преследовать сознательно или даже бессознательно. Самая заметная цель— поддержание социально-политической устойчивости в стране и сохранение ее единства путем поддержания бюджетной обеспеченности слабых и слабейших регионов. Между странами такой тип поддержки обычно невозможен: передача ресурсов от страны к стране идет как небольшая прямая помощь или через сложный кредитный механизм.
Провал выравнивания
Заметим, что международные финансовые институты десятилетиями занимались чем-то похожим на “бюджетное выравнивание”, но без особого успеха. Буквально в эти дни министры финансов стран “восьмерки” при лидерстве США и Великобритании перешли к идее общего списания долгов 27беднейших стран, причем, что поразительно, включая долги МВФ и МБРР. Внутри отдельной страны такого механизма не надо— просто эффективность перераспределения ресурсов нужно мерить не выравниванием потребления, а качеством использования свободных ресурсов на развитие. Внутри России такой шаг выглядел бы как “реструктурирование” (списание) всех бюджетных кредитов нашему “МВФ+МБРР”, то есть Минфину.
Это сравнение важно для нас потому, что Минфин тоже перераспределяет большие суммы. График показывает, как именно это происходит. Регионы-экспортеры (часть чужого экспорта регистрируется на столичных таможнях) получают небольшие трансферты на душу населения. Менее развитые аграрные регионы и Дальний Восток получают довольно много— до 5000-6000руб. на душу населения (на 2003г., то есть до “монетизации” 2005г.). Это составляет до 20%видимого потребления в наиболее слабых группах регионов, причем распределяются средства через бюджетный сектор.
Одна из центральных коллизий бюджетной политики последних лет— “центр— регионы”, “доноры— реципиенты”— по сути является коллизией между экспортерами ресурсов и аграрными регионами, конфликтом между накоплением и потреблением. Перенос средств от богатых к бедным имеет два эффекта: получатель привыкает к даровому потреблению, а донор не может их инвестировать.
Это интернациональная проблема. В ЕС сейчас идет борьба вокруг бюджета: страны-доноры (Германия, Франция, Великобритания, Голландия, Швеция и Австрия) готовы перераспределить в пользу слабых 815млрд евро. Еврокомиссия просит 1022млрд евро, пытаясь дать финансирование новым членам ЕС, не сильно урезав помощь “старым бедным” районам Греции, Португалии, Испании, Италии. Заметим, что идеология выравнивания в ЕС сводится в конечном итоге к классическим формулам (антилиберальным в российской терминологии): создание рабочих мест в менее развитых районах, помощь в развитии инфраструктуры, в конечном итоге— повышении конкурентоспособности Европы.
Главное— это то, что бюджетное перераспределение в России не решает долгосрочных стратегических задач центра: модернизации экономики, роста конкурентоспособности обрабатывающей промышленности и сферы услуг, а в конечном итоге— ускорения темпов роста. Отсутствие региональной политики до сих пор объяснялось так: лучшая региональная политика— всем развиваться в рамках единого пространства. А это автоматически возлагает на сырьевых экспортеров и промышленно развитые регионы роль доноров. Федеральный центр должен фактически иметь некий неявный договор о разделе доходов с развитыми регионами или навязывать им свою политику.
Хотя объективно в цели национальной политики входит выравнивание, важно, чтобы оно было понято как сложный и долгосрочный процесс выравнивания развития, а не простое бюджетное выравнивание.
Амбиции
Если по отношению к стране норма накопления и норма сбережения связаны и поддаются некоторому статистическому анализу, то применительно к региону картина начинает существенным образом расплываться. На региональном уровне, как и в малой стране— члене ООН, рост может оказаться зависимым или от внешнего донора (федеральный бюджет РФ вместо Мирового банка для Африки), или от одного-двух крупных проектов. На уровне малых, средних и многих крупных компаний связь роста с вложениями в том же регионе будет непосредственной.
С другой стороны, если регион выступает экспортером капитала, то его норма реинвестирования по отношению к внутренним сбережениям региона может оказаться низкой (как у России в целом). В этом случае даже развитому региону в будущем может грозить стагнация. Соответственно, цели местных элит разные в зависимости от характера группы регионов. Всем, видимо, хотелось бы больше свободы в расходовании средств, больше инструментов развития. Однако по шкале развития одним свобода принятия решений нужна для траты полученных ресурсов, а другим— для эффективного использования своих. В ограниченном пространстве газетной статьи можно очертить основные цели групп регионов так:
столицы хотят выравняться со столицами ведущих стран, принимать Олимпийские игры, получать федеральные ресурсы на восстановление— за остальное заплатят богатые жители и приезжие;
экспортеры сырья пытаются уловить максимум доходов от компаний-добытчиков, обеспечить нормальную жизнь в регионе, решить экологические и инфраструктурные проблемы и— обычно— начать развивать что-то более продвинутое;
развитые регионы, естественно, мечтают сохранить человеческий капитал, найти ему новое применение и выйти из “плановой сверхиндустриализации” в постиндустриальное общество;
середняки надеются вытянуть счастливый билет и получить на свободные территории и рабочую силу крупный инвестиционный проект и вырваться вперед;
слабые надеются найти нефть, получить ресурсы на развитие;
в прибрежные регионы все придет само— надо только создать институциональную среду для инвестора и совместить местные интересы с федеральными и ФПГ.
Третья сила— ФПГ
В российских условиях есть третий игрок помимо федерального центра и местных элит, решающий в зависимости от типа региона разные задачи— от поддержания притока перераспределенных ресурсов до развития своей области. Для малых стран— это иностранные компании, а у нас— ФПГ или иностранные, если повезет. В отличие от малого и среднего бизнеса, инвестирующего в основном локально, финансово-промышленные группы ведут собственную (часто глобальную) политику в отношении централизации финансовых потоков и регионального размещения капиталовложений. Главное, они не обязаны реинвестировать свой доход ни в России, ни в регионе его происхождения. Их эффективность зависит от рациональных решений. Регионы внутри России, так же как страны мира для транснациональных компаний,— это место обеспечения воспроизводства рабочей силы и устойчивости условий производства (чаще добычи). Объективный интерес ФПГ— максимум свободы движения капиталов, то есть свободы локализации инвестиций по стране и миру.
В пореформенный период в регионах сначала доминировали областные власти, а потом резко усилились финансово-промышленные группы (частные или государственные). Разумеется, в более развитых регионах, с несколькими развитыми отраслями экономики и несколькими ФПГ, у местных элит было больше возможностей для маневра и обеспечения интересов регионов в переговорах с мощными финансово-промышленными группами. В эти отношения вмешался наконец центр, создав сложную динамическую ситуацию между интересами центра (национальными или министерскими, что не всегда одно и то же), интересами ФПГ и региональным развитием.
Для будущего России критически важно, насколько ясно все три группы мощных субъектов региональной политики видят свои интересы и будущее страны и региона. Они могут блокировать друг друга, а могут вместе идти вперед. Страна у нас сложная, тут все трудно, особенно региональная политика,— значит, нужно в нее вкладывать ресурсы, мысль и терпение.
Авторы— президент Института энергетики и финансов (ИЭФ); старший эксперт ИЭФ
|