Институт региональной политики

Политика в регионах: губернаторы и группы влияния. М., Центр политических технологий, 2002, с. 134-151.

Административная реформа В.Путина и смена состава Совета Федерации, казалось, поставили под вопрос сам факт влияния российских региональных лидеров на политическую ситуацию в стране. Однако Россия — слишком большая и сложная страна, и региональная власть в ней всегда играла и будет играть особую роль. Ведь за последние годы в регионах сформировались устойчивые правящие элиты, возникли стабильные политические режимы, региональные лидеры создали свои собственные системы связей со столичным чиновничеством и крупным бизнесом. Поэтому именно сегодня, на том этапе, который для региональных лидеров является переломным, мы решили начать проведение регулярных экспертных опросов с целью оценить уровень влияния региональных лидеров.

В 2000-2002 гг. Центр политических технологий провел серию из семи экспертных опросов, посвященных оценке влияния российских региональных лидеров[1]. При разработке методики было принято решение уйти от традиционной оценки влияния того или иного регионального лидера лишь на федеральном уровне. Мы решили заглянуть глубже в регионы и выяснить также, насколько велико влияние регионального лидера в кругах местной властной и деловой элиты, и как оценивается уровень его популярности. Тем самым удалось охватить все три основных составляющих политического влияния каждого регионального лидера — в федеральной элите, в местной элите и среди населения (в последнем случае в связи с отсутствием квалифицированного социологического мониторинга использовались экспертные оценки). Оценка проводится по пятибалльной шкале (от 1 до 5 баллов) по трем параметрам:

· экспертная оценка влияния в федеральном центре (с учетом влияния во властных структурах и федеральной бизнес-элите),

· экспертная оценка влияния в местной властной и деловой элите,

· экспертная оценка популярности среди населения.

Итоговый рейтинг представляет собой общую оценку политического влияния регионального лидера, в равной мере учитывающую все аспекты его влияния. При расчетах сначала определяется средняя для всех экспертов оценка влияния каждого регионального лидера по каждому из трех показателей. Затем для каждого регионального лидера исчисляется итоговый рейтинг, представляющий собой среднее арифметическое для трех указанных выше оценок влияния. Отдельно мы представляем результаты оценки влияния губернаторов на федеральном уровне.

Особый интерес при проведении опроса представляют не только его результаты для тех или иных региональных лидеров, но и выявление факторов, влияющих на политический «вес» губернатора и динамику его рейтинговых показателей. Накопленный в процессе исследования опыт позволяет говорить о наиболее значимых факторах, которые определяют губернаторское влияние.

Также выявлялись определенные общие тенденции, связанные с «коллективным» ростом и спадом губернаторского влияния. Выяснилось, что здесь тоже действуют свои «сезонные» факторы. Например, окончательное расставание губернаторов с Советом Федерации с 1 января 2002 г. привело к снижению их влияния на федеральном уровне как «в среднем», так и для большинства региональных руководителей. Опросы неплохо отражали и колебания в отношении Кремля к губернаторскому корпусу — периодические «потепления» и «похолодания» были заметны и влияли на «совокупный» и «федеральный» рейтинг.

Исследование показало, что на губернаторский рейтинг влияют как внутренние (внутрирегиональные), так и внешние (федеральные) факторы. Из внутренних факторов особенно четко прослеживалась зависимость губернаторского влияния от развития и результатов региональных выборов. Прежде всего, это собственно губернаторские выборы. Однако в более широком контексте можно говорить о степени губернаторского контроля за электоральным процессом, например, в ходе выборов региональных законодательных собраний и глав муниципальных образований. Опросы проводились во время «растянутого» цикла региональных выборов, имевшего свои «пики» — губернаторские выборы конца 2000 г. и выборы региональных законодательных собраний конца 2001 г. Региональные электоральные процессы прямо влияли на позиции губернаторов.

Заметно, что особенно удачные губернаторские кампании добавляли очки отдельным региональным лидерам — на тот период, когда данный фактор являлся главным. Отсюда заметное, но временное усиление позиций таких губернаторов, как А.Тулеев и В.Чуб в 2001 г. Довольно четко в ходе опросов выявлялись и потенциальные неудачники избирательных кампаний. Так, в октябрьском рейтинге 2000 г. последнее место занял тогдашний калининградский губернатор Л.Горбенко, вскоре потерпевший поражение на выборах. В январском рейтинге 2001 г. его место в хвосте «турнирной таблицы» занял «начальник Таймыра» Г.Неделин, который тоже вскорости распрощался с губернаторским креслом. Некоторые явные аутсайдеры нашего рейтинга отказались от участия в выборах, решив не испытывать судьбу, как бывшие главы Ивановской области (В.Тихомиров) и Эвенкии (А.Боковиков). Другие рискнули выступить, как С.Зубакин на Алтае, но выиграть не смогли.

Заметно, как в наиболее сложных ситуациях по мере развертывания предвыборной кампании колебался рейтинг влияния некоторых губернаторов. Например, поначалу негативную динамику имело влияние В.Стародубцева. Однако ближе к выборам и после них его позиции заметно усилились, в т.ч. в федеральном центре, что немедленно отразили результаты нашего опроса. Похожая ситуация характерна и для липецкого губернатора О.Королева, который испытывал большие проблемы на этапе противостояния с руководителем Новолипецкого металлургического комбината В.Лисиным, но затем ситуация нормализовалась и в регионе, и на федеральном уровне.

В целом влияние губернаторов на региональном уровне оказалось более стабильным. Это неудивительно, поскольку региональные связи и отношения формируются годами и не подвержены резким колебаниям. Другими словами, кому на роду написано быть слабым губернатором, тот таковым и остается.

Внутренние факторы губернаторского влияния нужно прежде всего связать с уровнем консолидации властной и экономической элиты вокруг губернатора. Особенно хорошо эти факторы работают в группе национальных республик с развитым административным ресурсом. Однако и в ряде краев и областей губернаторам удалось обеспечить максимальную консолидацию элиты. Это было очень заметно и на выборах региональных законодательных собраний там, где губернаторские списки одержали абсолютную победу (Белгородская, Новгородская области и др.).

Федеральные факторы губернаторского влияния более изменчивы. Действительно, губернаторов, которые «раз и навсегда» заняли в центре некую стратегическую позицию, практически нет. За полтора года, пока проводилось исследование, можно было наблюдать как то одни, то другие губернаторы оказывались «в фаворе», а потом быстро теряли свое влияние. Сначала это были новые губернаторы-«силовики», которых относили к «путинскому призыву», потом отдельные персоны, активно работавшие в составе Госсовета и др. Губернаторское влияние в целом зависело от того, насколько активно и успешно региональные лидеры проводили лоббирование своих интересов на федеральном уровне. Инструменты продвижения этих интересов различались, главными из них были:

· Крупные экономические проекты, поддерживаемые центром;

· Создание информационных поводов;

· Деятельность в Госсовете;

· Влияние в Совете Федерации.

Конечно, активность в российском информационном пространстве оставалась важным фактором губернаторского влияния. Однако за последнее время наметилось существенное снижение влияния записных ньюсмейкеров, таких как К.Титов, Д.Аяцков, А.Лебедь-старший. Последний вообще скатился на одно из последних мест. Весьма неустойчивыми выглядели и позиции чувашского президента Н.Федорова. Показательно, что гораздо более прочными оказались позиции тех губернаторов, которые нашли себе нишу при В.Путине и в определенном смысле вписались в его команду. Среди них выделяется новгородский губернатор М.Прусак. Тем временем региональные лидеры явно «ельцинской эпохи» — самарский и саратовский губернаторы стали все больше терять свое влияние, не вписываясь в новую систему отношений.

В целом за последнее время усилились не столько активные создатели информационных поводов, сколько руководители экономически значимых регионов, влияние которых сегодня выглядит самоочевидным вне зависимости от их публичности. Прочно заняли ключевые позиции в нашем рейтинге «сырьевики», такие как А.Филипенко и Ю.Неелов, главы «металлургических» регионов (например, В.Позгалев) и т.п. Сама по себе значимость региона, причем скорее экономического свойства, очень часто определяет политический вес губернатора, поскольку в большинстве случаев влечет за собой налаженные отношения с крупным бизнесом и столичным чиновничеством. Кроме того, многие региональные лидеры добивались временного «рейтингового» успеха, пролоббировав тот или иной экономический проект (например, А.Лисицын). Хотя не все губернаторы ключевых территорий оказываются в состоянии «освоить» потенциал своего региона и превратить его в «личный» политический потенциал.

Эволюция Совета Федерации и Госсовета оказывала очень заметное влияние на колебания губернаторского рейтинга. Факт вхождения в президиум Госсовета и тем более активная работа в качестве руководителя одной из рабочих групп обычно приводили к усилению губернатора, правда, временному. Это особенно заметно на примере В.Ишаева и В.Кресса, игравших на определенном этапе важную роль в Госсовете и в этой связи оказывавших некоторое влияние на экономическое развитие страны.

Ситуация в Совете Федерации, напротив, обычно вела к снижению губернаторского рейтинга. Особенно хорошо данную тенденцию можно проследить на примере бывшего спикера Е.Строева. Его «федеральный» рейтинг падал практически постоянно, и лишь сверхвысокое влияние на региональном уровне позволяло «сгладить» итоговый результат. Хотя было очевидно, что Е.Строев превращается из ключевой фигуры в центре в одного из самых сильных, но «просто» губернаторов. Похожие тенденции были характерны и для других фигур. Так, алтайский губернатор А.Суриков сначала выделился в качестве заместителя председателя бюджетного комитета верхней палаты, но после окончания бюджетного процесса и ухода из Совета Федерации утратил свои позиции.

Итоговое влияние губернатора зависит от соотношения внутренних и внешних факторов. Есть региональные лидеры, которые не слишком влиятельны в центре, но свой регион «держат» очень крепко. Особенно часто это относится к национальным республикам и отдельным автономным округам. Другим удается эффективно сочетать свое влияние на всех уровнях — региональном и федеральном (М.Прусак, например). Влияние третьих подвержено значительным колебаниям на обоих уровнях в связи со сложной политической конъюнктурой. Например, несмотря на огромную политическую роль Санкт-Петербурга, неустойчивым оказался рейтинг В.Яковлева.

За время проведения опроса список региональных руководителей существенно изменился. В частности исследование зафиксировало итоги «большого» цикла региональных выборов в конце 2000 г.: опросы проводились до и после этих выборов. Некоторые «новички» буквально ворвались в нашу «турнирную таблицу», поскольку и до избрания обладали существенным ресурсом политического и экономического влияния. Так, Р.Абрамович сразу занял третье место, А.Хлопонин — одиннадцатое. Очень неплохо вписались в список влиятельных региональных лидеров С.Собянин и В.Штыров. В то же время большинство «новичков» заняло весьма скромные позиции, их общее влияние было и остается малозаметным (С.Дарькин, М.Машковцев, А.Михайлов, Г.Савельев, В.Логинов и др.).

Результаты последнего опроса, проведенного в январе 2002 г., выглядят следующим образом. За время, прошедшее с ноябрьского опроса 2001 г., в рядах губернаторов произошли некоторые изменения. В наш список вошли четыре новых региональных руководителя, выигравших выборы, — М.Лапшин (Республика Алтай), Х.Совмен (Адыгея), В.Торлопов (Республика Коми) и В.Штыров (Якутия). Также в него был включен А.Мальсагов (Ингушетия), исполняющий обязанности президента республики после отставки Р.Аушева.

«Новички» январского опроса оказались очень разного веса и калибра. Так, бывший президент компании АЛРОСА В.Штыров сразу же занял 16-17 места: эксперты высоко оценили уровень его политического влияния в качестве фигуры общефедерального значения. Более скромные, но вполне удовлетворительные для «новичка» результаты показали новые руководители Алтая и Адыгеи. М.Лапшин с ходу поднялся на 30-31 место, а Х.Совмен расположился сразу после него — на 32-33 месте. Эксперты оценили и значимость М.Лапшина как фигуры федерального уровня, и высокий рейтинг Х.Совмена в его республике.

В то же время показатель нового руководителя Республики Коми оказался довольно слабым: В.Торлопов занял только 53 место. Эксперты посчитали, что В.Торлопов возглавил республику скорее в силу благоприятного стечения обстоятельств, и сам по себе сильной фигурой не является. Что касается А.Мальсагова, то он и вовсе оказался на последнем месте как временный руководитель региона, не располагающий серьезными собственными ресурсами, позволяющими считать его влиятельной персоной.

В целом резких изменений в губернаторском рейтинге не произошло. Однако нужно отметить существенное снижение влияния практически всех губернаторов на федеральном уровне: только 29 региональных лидеров прибавили в рейтинге влияния на федеральном уровне. Такая ситуация легко объясняется политическими особенностями осенне-зимнего сезона, когда губернаторы окончательно расстались с Советом Федерации, и их участие в федеральной политике сократилось. Вообще фактор Совета Федерации был за прошедший период одним из определяющих динамику губернаторского рейтинга.

С событиями в верхней палате напрямую связаны и перемены, которые произошли на рубеже 2001-2002 гг. в тройке лидеров нашего рейтинга. Из нее выбыл бывший спикер Совета Федерации Е.Строев, который теперь занял четвертое место. Зато вернулся в тройку и поделил второе-третье места с Р.Абрамовичем московский мэр Ю.Лужков. Для него позитивным фактором стал вполне удачный исход выборов в Московскую городскую думу. Что касается первого места, то его на протяжении всего периода проведения наших опросов занимает президент Татарстана М.Шаймиев: его позиции видятся московским экспертам максимально прочными.

Ситуация в десятке за два месяца изменилась мало, да и за все полтора года она оказалась весьма устойчивой. На своем пятом месте остался кемеровский губернатор А.Тулеев. Сохранили свои позиции во второй половине первой десятки такие заметные фигуры, как В.Коков, М.Прусак, М.Рахимов и А.Хлопонин. Покинул десятку только хабаровский губернатор В.Ишаев, который вернулся в нее на момент проведения ноябрьского опроса, но теперь снова ушел во вторую десятку. Эксперты не увидели факторов, которые способствовали бы закреплению В.Ишаева в первой десятке российских губернаторов, а уверенная победа губернаторского списка на выборах в краевую думу расценивается как важное событие, но имеющее локальное значение. Вместо В.Ишаева в первой десятке появился губернатор Ямала Ю.Неелов, вовлеченный сегодня в важные процессы, связанные с переменами в «Газпроме» и в целом в российском ТЭКе.

В целом подтвердился вывод об устойчивости группы лидеров в российском губернаторском корпусе, сложившейся за последние один-два года. Здесь представлены и «патриархи» из российских республик (М.Шаймиев, М.Рахимов, В.Коков), и мэр российской столицы Ю.Лужков, и губернаторы прочих регионов, выделившиеся за счет своих высоких статусных позиций в российской политике (Е.Строев, М.Прусак), особой роли в экономике (Р.Абрамович, А.Хлопонин, Ю.Неелов) или сочетания высокого личного авторитета с региональным статусом (А.Тулеев).

В то же время вторая десятка на пороге 2001-2002 гг. оказалась гораздо более текучей. За два месяца она обновилась наполовину. Из нее выбыл Р.Аушев, который ушел в отставку с должности президента Ингушетии. Напротив, сюда с ходу попал новый руководитель Якутии В.Штыров: свою роль в этом сыграли и личный статус главы крупнейшей корпорации, и экономическое значение самой республики, которую он теперь возглавляет. По разным причинам выбыли из второй десятки такие губернаторы, как В.Чуб, Е.Савченко и А.Суриков. В случае с ростовским губернатором перестал работать фактор выборов, привлекавший внимание к этой персоне, и интерес к В.Чубу стал снижаться. Менее активным на федеральной сцене стал белгородский губернатор, хотя у себя в регионе он только укрепил свои позиции, начав подготовку к очередным выборам. Присутствие алтайского губернатора среди ведущих региональных лидеров объяснялось его участием в бюджетном процессе в качестве заместителя председателя бюджетного комитета Совета Федерации. Сейчас этот фактор работать перестал, и позиции А.Сурикова стали ухудшаться.

Напротив, немного улучшили свои позиции, попав во вторую десятку, такие известные руководители, как С.Собянин, К.Титов и В.Кресс. Для всех троих политическая ситуация в стране и регионе складывалась благоприятно. Все они неплохо провели выборы в региональные законодательные собрания и усилили взаимодействие с крупными финансово-промышленными группами. Так, К.Титов вновь договорился с «Сибалом» и даже сделал его вице-президента Г.Ткаченко своим представителем в Совете Федерации. У С.Собянина начинают складываться хорошие отношения с «Газпромом».

Среди «долгожителей» второй десятки такие известные фигуры, как А.Дзасохов (выигравший в первом туре президентские выборы, пусть за счет выбывания главного оппонента С.Хетагурова), руководитель «нефтяного центра» России А.Филипенко, остающиеся на плаву Э.Россель и Д.Аяцков, а также астраханский губернатор А.Гужвин.

Положительные и отрицательные изменения губернаторского рейтинга за последние два месяца были связаны с несколькими факторами. Первый из них — ситуация в Совете Федерации и ее влияние на позиции отдельных губернаторов. Второй — итоги выборов в региональные законодательные собрания, их влияние на отношения между ветвями региональной власти и степень губернаторского контроля за депутатским корпусом. Третий фактор — собственно губернаторские выборы, развитие политической ситуации в регионах в предвыборный период и результаты выборов для тех, кто смог одержать победу (поскольку прочие из рейтинга, увы, выбыли). За истекший период эти факторы были особенно значимыми. К ним можно добавить различные общефедеральные и местные факторы, касающиеся конкретных губернаторов, — их активность в информационном пространстве, вступление в политические альянсы или разрушение таковых и т.п.

Так, в связи с подготовкой к региональным выборам отмечался рост политического влияния президента Кабардино-Балкарии В.Кокова, который и одержал более чем уверенную победу. Усилились позиции президента Тувы Ш.Ооржака: он заключил альянс с влиятельным банкиром С.Пугачевым, сделав его своим представителем в Совете Федерации, и удерживает свои позиции в местной элите, хотя здесь его влияние абсолютным не является. Укрепил свои позиции Э.Россель, который добился отмены областными депутатами ограничений на третий губернаторский срок. Кроме того, в области началось «историческое» примирение Э.Росселя и П.Латышева.

Хорошие для ряда губернаторов результаты выборов в региональные законодательные собрания стали еще одним фактором, способствовавшим повышению их рейтинга. Этот фактор несомненно повлиял на позитивную динамику, наблюдаемую у С.Собянина, В.Сердюкова, М.Машковцева, Б.Громова, Ю.Трутнева.

Продолжался рост политического влияния у новгородского губернатора М.Прусака, который наращивал активность в информационном пространстве и укреплял свои позиции в «питерской» команде. В рейтинге влияния на федеральном уровне он находится на высоком четвертом месте.

Отдельно можно отметить усиление политических позиций на федеральном уровне у липецкого губернатора О.Королева. По всей видимости, в апрельских выборах не примет участия хозяин Новолипецкого металлургического комбината В.Лисин, что автоматически усиливает действующего губернатора. Соответственно, теперь можно говорить об относительной благосклонности федерального центра по отношению к О.Королеву.

Снижение политического влияния как правило объяснялось тем же набором факторов. Расставание с Советом Федерации больно ударило по позициям губернаторов, занимавших важные статусные позиции в верхней палате, которые создавали основу их политического влияния. Главные примеры — Е.Строев и А.Суриков. По влиянию на федеральном уровне орловский губернатор уже делит седьмое-восьмое места с А.Тулеевым. Очень неудачный исход выборов в региональное законодательное собрание негативным образом сказался на позициях красноярского губернатора А.Лебедя. Его блок занял лишь третье место на выборах по партийным спискам, а представитель оппозиции А.Усс сохранил пост спикера. В результате А.Лебедь оказался на беспрецедентно низком для столь амбициозного политика месте — 86-м.

После сложной победы на региональных выборах несколько ослабли позиции чувашского президента Н.Федорова. Сама по себе победа оказалась очень неуверенной и свидетельствовала об ослаблении позиций Н.Федорова в регионе. Да и федеральный центр был равнодушным к этой «маленькой, но гордой» республике. В преддверии выборов осложнилось положение пензенского губернатора В.Бочкарева в связи с выдвижением популярного коммуниста В.Илюхина. Поэтому эксперты отметили снижение его влияния. На федеральном уровне не слишком устойчивыми выглядят позиции бурятского президента Л.Потапова, который тоже готовится к выборам: очередной скандал с Ю.Скуратовым бросил тень на республику и ее элиту.

В целом, оценивая позиции региональных лидеров, готовящихся к выборам, можно отметить некоторую неустойчивость их позиций. Смоленский губернатор А.Прохоров скатился на 87-е место в рейтинге влияния, что отражает сложность его положения в регионе и негативное отношение федерального центра к этой фигуре. Несмотря на рост рейтинга, далек от «вершин» тувинский президент Ш.Ооржак. Определенные сложности испытали В.Бочкарев и Л.Потапов. Поэтому в позитивном ключе можно говорить разве что в отношении О.Королева и С.Катанандова, которым удалось решить ряд политических проблем и укрепить свои предвыборные позиции.

Список экспертов, принимавших участие в опросах:

1. Акопов П. («Известия»).

2. Бадовский Д. (Институт социальных систем МГУ).

3. Виноградов З. («Независимая газета», зав. отделом региональной корсети).

4. Гавриков В. («Профиль», зав. региональным отделом).

5. Губарев В. (Агентство новостей «ИМА — Пресс», генеральный директор).

6. Дианов М. (Институт региональных проблем, генеральный директор).

7. Дискин И. (ИСЭПН РАН).

8. Жарихин В. (Межрегиональный фонд президентских программ).

9. Журавлев А. (Администрация Президента РФ).

10. Игрунов В. (депутат Государственной думы).

11. Кара-Мурза А. (Институт философии РАН).

12. Касаев А. («Независимая газета», зам. главного редактора).

13. Колесников А. («Известия»).

14. Колосов В. (Центр геополитических исследований Института географии РАН, директор).

15. Кузьмин А. (Международный институт гуманитарно-политических исследований).

16. Куликов О. (Центр региональных исследований МГУ, директор).

17. Лысенко В. (депутат Государственной думы).

18. Макаренко Б. (Центр политических технологий, зам. ген. директора).

19. Макаркин А. (Центр политических технологий).

20. Михайлов С. (Российский общественно-политический центр).

21. Нагорных И. («Коммерсант»).

22. Надеждин Б. (депутат Государственной думы, первый зам. председателя фракции СПС).

23. Никольский А. («Ведомости»).

24. Никонов В. (фонд «Политика», президент).

25. Рябов А. (Московский центр Карнеги).

26. Смирнягин Л. (Московский центр Карнеги).

27. Торшин А. (член Совета Федерации).

28. Туровский Р. (Центр политических технологий; аналитический центр «Политсервис»).

29. Урнов М. (Центр политических технологий).

30. Федосов П. (Совет Федерации).

31. Хомяков В. (Агентство прикладной и региональной политики, директор).

32. Шпак В. («Время новостей», ответственный секретарь).

33. Шувалов В. (Лаборатория регионального анализа и политической географии МГУ, заведующий).

34. Шутов А. (МГУ им. М.В.Ломоносова).

35. Юсуповский А. (Фонд Института развития).

[1] Результаты опросов опубликованы в следующих источниках: «Известия», 24.10.2000, сайт http://www.apn.ru/ в феврале, апреле и июне 2001 г., сайт http://www.politcom.ru/ в сентябре и ноябре 2001 г. и январе 2002 г.

Политика в регионах: губернаторы и группы влияния. М., Центр политических технологий, 2002, с. 134-151.

ПОИСК ПО САЙТУ

Наш адрес: