Укрупнить, нельзя помиловать В ближайшее время в России станет на один субъект федерации меньше. 7 декабря в Пермской области и Коми-Пермяцком АО пройдет референдум об объединении и, если не произойдет ничего экстраординарного, население выскажется «за». Внимание федерального центра к этому процессу весьма велико, что подтвердил недавний визит В.Путина в «укрупняемые» субъекты. Создается впечатление, что процесс укрупнения запущен под самым высоким покровительством, а значит, неизбежен. Судя по всему, этот процесс лоббирует и новое руководство администрации президента, в частности только что повышенный в должности Д.Козак. Пока федеральное законодательство предполагает добровольное объединение субъектов федерации на основе референдумов и последующей цепочки решений на региональном и федеральном уровне. Закон был принят сравнительно недавно. Рассматривалось несколько возможных мест для его апробации и в конечном итоге все сошлось на коми-пермяках. Когда речь заходит об укрупнении регионов, на роль первых его «жертв» предназначены автономные округа. Их активно подталкивают к добровольно-принудительной самоликвидации. Получившие недавно силу закона инициативы Д.Козака передают часть полномочий от автономных округов к их метрополиям – областям, превращая округа в субъекты второго сорта. Но здесь сразу возникает необходимость важного уточнения. Создание единого Пермского края нельзя считать подлинным укрупнением регионов. Это - лишь частичное решение проблемы сложносоставных субъектов федерации. В советское время Коми-Пермяцкий округ был особой, но частью Пермской области. Потом он получил статус полноценного субъекта федерации, входя одновременно в состав другого субъекта. Выход из правового тупика возможен за счет возвращения округа обратно «внутрь» области, что и происходит. Округ же сохраняет, по крайней мере на время, значительную часть политических и экономических атрибутов субъекта федерации. По соглашению он останется единым территориальным образованием, просто потеряв статус субъекта федерации. Формально «укрупнители» могут поставить галочку в своем дневнике, но реально единый субъект федерации они не создают. Теоретические ситуации для объединения регионов существуют в нескольких случаях, помимо девяти автономных округов, входящих в состав краев и областей. Второй сценарий – возвращение бывших и нынешних автономных областей в состав краев и областей по аналогии с автономными округами. Речь идет о четырех автономных областях, преобразованных в республики (Адыгея, Карачаево-Черкесия, Республика Алтай, Хакасия), и о единственной оставшейся автономной области - Еврейской. К этому сценарию можно отнести и объединение Чукотки (по статусу – автономный округ, но официально вышедший из состава области) с Магаданской областью. Третий сценарий – объединение городов федерального значения, Москвы и Петербурга, с окружающими областями. Четвертый – присоединение экономически слабых «русских» областей к более сильным соседям (обсуждаются Курганская, Костромская, Псковская области и др.). Добровольное объединение субъектов – процесс очень долгий, требующий множества согласований, «созревания» населения и компенсаций элитам. В лучшем случае таким путем можно будет сократить десяток мелких и слабых регионов и то не за один год. Надо иметь в виду, что препятствия объединению не сводятся к «косности» местных элит, не желающих расстаться с насиженными креслами. Главное препятствие – это региональная идентичность, а поскольку большинство «малых» субъектов федерации относится к числу национальных автономий, то это еще и национальная идентичность. Укрупняя регионы, центр рискует столкнуться с ростом национализма на местах. Да и «русские» регионы готовы отстаивать свою самость: достаточно вспомнить резкую реакцию в древних русских городах Костроме и Пскове на перспективу подчинения Ярославлю и Новгороду. На начальном этапе первыми претендентами на объединение были Иркутская область и Усть-Ордынский Бурятский округ. Однако эта идея вызвала противодействие бурятской элиты. Были поставлены два закономерных вопроса: каковы будут гарантии национально-культурного развития в случае ликвидации автономии, и если объединяться, то почему с Иркутской областью, а не с Бурятией, как это было во времена Бурят-Монгольской АССР. Коми-пермяки оказались более податливыми, но это еще не значит, что их пример охотно подхватят другие российские народы. Возникает вопрос, если добровольное объединение, как это совершенно ясно, «не пойдет», то может ли быть укрупнение иным, «недобровольным», навязанным из центра и предъявленным регионам как новая данность, с которой им придется смириться. Для этого нужно новое законодательство и, возможно, поправки в конституцию. Прогнозируя развитие ситуации после 2004 г., об этом говорят все чаще. Поскольку речь идет об очень серьезной операции буквально на теле России, следует задуматься, зачем она нужна, и какие последствия будет иметь. Во-первых, есть политический аргумент: деление страны воспринимается в Москве как слишком дробное, что затрудняет управляемость. С одной стороны это так, хотя все равно с оговорками. Ведь то, что кажется слишком дробным из федерального центра, отнюдь не представляется таковым в областном центре. Наоборот, можно сказать, что нынешние субъекты федерации просто огромны (и это так по европейским меркам), да еще и с поправкой на отвратительную инфраструктуру. Кроме того, центр уже создал неплохую при условии разумного использования структуру федеральных округов, которая позволяет гораздо плотнее контролировать субъекты. Строго говоря, укрупнение регионов – некорректное понятие. Есть немного ситуаций, где возможно объединение сопоставимых территорий (Тюменская, Московская, Ленинградская области). В большинстве случаев честнее говорить о ликвидации одних субъектов за счет увеличения территории других. Напомним, что укрупнение уже проводилось в ряде постсоциалистических стран – Хорватии, Грузии, Армении, Молдове. Но они не являются федеративными государствами и не занимают такую огромную территорию, как Россия. Поэтому даже укрупненные административные единицы там выглядят по российским меркам более чем компактными. Возникает вопрос о том, как это соотносится с федерализмом. Ведь современному децентрализованному государству по большому счету все равно, сколько в нем субъектов: сама система предусматривает развитое региональное самоуправление. Следует ясно понимать: движение в сторону «недобровольного» объединения регионов означает выбор в пользу централизованного, унитарного государства. Во-вторых, предлагается экономический аргумент: слабый регион присоединяется к сильному. Этот аргумент представляется совершенно надуманным и отдает советской архаикой. Нужно ли слабому региону совершать самоубийство? Ведь статус субъекта для экономически слабого региона – это гарантия федеральных дотаций. Наличие одномандатного округа обеспечивает возможность прямого лоббирования этого интереса на федеральном уровне. Вообще в условиях нашего бюрократического государства административный статус для города – это некая гарантия на получение экономических ресурсов. Отказ от статуса равносилен решению дореволюционных купцов, отказывавшихся от проведения через их город железной дороги: на месте города образуется классическая русская «дыра». Без статуса и без депутатов территория остается один на один со своей новой метрополией в лице областного центра укрупненного региона. Неясно, будут ли гарантированы ей финансовые вливания, поскольку у областного центра хватает других забот. И неясно нужно ли это «сильной» области. Ведь ее «сила» очень условна и объясняется отсутствием слишком большого числа депрессивных районов. Если эти районы будут ей «подарены» в результате укрупнения, то финансовые ресурсы придется размазывать по территории еще более тонким слоем. При таком подходе в России вообще не останется регионов-доноров. В-третьих, говорят о желании самого населения. Однако ситуация в общественном мнении неоднозначна. Наиболее активно и искренне за объединение выступало русское население в экономически слабых автономиях. Но национальные, да и вообще правящие элиты в этих же субъектах жестко против. Достаточно прочесть отповедь властей Республики Алтай в лице М.Лапшина поползновениям Алтайского края, выдержанную в советском стиле «отпора империалистическому агрессору». И это не только позиция элиты: титульное население опасается потерять автономию. Тем временем «братья» в больших и «благополучных» регионах не горят желанием присоединять соседей. Они не хотят рисковать худо-бедно обретенной социальной стабильностью. Социологические данные показывают, что меньше всего жаждут территориальных приращений жители крупных городов, считающие, что им придется кормить еще большую «ораву». Тем не менее, есть ощущение, что политическое решение принято или почти принято. Если это так, то в ближайшие годы нам предстоит пройти через новый этап жесткого давления центра на регионы. Кремлю, правда, нужно еще и создать полностью лояльный парламент. По сегодняшним прикидкам это возможно за счет голосования «Единой России» с примкнувшими сателлитами при участии глашатаев «губернизации» из ЛДПР. Видимо не случайно подбор кадров в списке и в округах у «Единой России» таков, что депутатов, полностью зависимых от губернаторов, будет на самом деле немного. Закономерен вопрос, как к этому отнесутся губернаторы. Недавняя история показала, что они не в состоянии четко сформулировать и отстоять свой интерес перед лицом федерального центра. В ситуации, когда вертикаль власти в целом выстроена, у губернаторов вновь пробудились сознание управленческой иерархии и покорность перед федеральным начальством. А это значит, что буквально любая столичная инициатива в сфере региональной политики найдет на местах «горячих» сторонников. Есть же губернаторы, которые при случае выступают за отмену губернаторских выборов. Есть губернаторы, которые охотно согласились расторгнуть свои договора о разграничении полномочий с федеральным центром. За укрупнение субъектов у нас тоже чаще выступали те, кто хотел отличиться в глазах Кремля. Несомненно, таких станет еще больше, стоит объединить Пермскую область и Коми-Пермяцкий АО. Губернаторы же дотационных регионов, намеченных к ликвидации, не смогут составить оппозицию по определению. Главные сложности возникнут в одном случае – если центр решит объединить Тюменскую область с нефтегазовыми округами. Именно эти округа составляют сегодня потенциальную оппозицию таким реформам. В целом же подавить сопротивление региональных элит можно. Для этого нужно дать им понять, что добровольного объединения не будет, и считаться с позицией местных элит Кремль не собирается. Именно так продавливались все последние реформы в сфере региональной политики. Прогнозируя укрупнение регионов, стоит вспомнить нашу историю. Ведь после революции 1917 г. проводилось укрупнение регионов, когда была создана система краев. Однако проработала эта система недолго, и государство пошло по пути разукрупнения, вернувшись к административной сетке, напоминавшей дробное губернское деление Российской империи. Да и вообще в советское время неоднократно проводились укрупнения и разукрупнения на уровне сельских районов. Опыт показывает, что идеальной, раз и навсегда заданной модели административного деления у России просто нет. Эволюция административного деления – это функция пространственного развития или деградации. Эффективная модель административного устройства России безусловно нужна, и есть как минимум одна общепризнанная проблема, требующая обязательного решения, - это проблема сложносоставных субъектов федерации, которые в нынешнем виде существовать не могут. Но эта модель не может быть создана за счет механического объединения регионов без тщательного просчета долгосрочных последствий для буквально каждого участка российской территории. Иначе это не государственный подход, а игра, чисто столичное «головокружение от успехов», упоение революционной силой. Пока есть подозрение, что вторая тенденция преобладает: идеи укрупнения регионов не проходят через экспертную проработку, да и вообще специалисты относятся к ним в лучшем случае скептически. Главный вопрос связан с тем, как будет обеспечиваться региональное развитие и связанные с ним повседневные нужды населения. Если эти вопросы не будут поставлены во главу угла при разработке новой политической карты России, то мы получим нарисованную на бумаге «красивую» бюрократическую схему и протестующих избирателей, не говоря уже про «опущенные» местные элиты. Если Россия при В.Путине все-таки рискнет стать де-факто унитарным государством с укрупненным делением, то нужно и тщательное централизованное планирование, напоминающее советское. Ведь центр берет на себя не только абсолютную власть, но и ответственность фактически за каждый глухой район и его благосостояние. В противном случае на следующем этапе придется отменять не только федерализм, но и демократию – во избежание эксцессов недовольных подданных. При одном из сценариев Россия может воспроизвести иную, тоже вполне демократическую и «западную» систему: унитаризм плюс развитое местное самоуправление. Предпринятая Д.Козаком муниципальная реформа с первого взгляда наводит на такие мысли. Однако до сих пор она была направлена на бюрократическую стандартизацию, но не на оживление местного самоуправления. Да и вообще государство наше боится местного самоуправления и сознательно не будет его развивать, пока народ сам не проснется. Поэтому сейчас доминирует тенденция к унитарной мобилизационной модели с сохранением декораций в виде федерализма и местного самоуправления. Укрупненные регионы – ее важный элемент, упрощающий работу центра с регионами. Если эта мобилизация будет настолько продумана, что обеспечит прорыв на всей нашей территории, то, как говорится, честь и хвала ее авторам. Если нет, то маятник вновь пойдет в сторону децентрализации и воссоздания нынешней административной карты, хотя и с некоторыми корректировками местного масштаба. |
![]() ![]() Наш адрес:
© 2008 «Институт региональной политики»
|