Баланс отношений “центр – регионы” как основа территориально-государственного строительства МЭиМО, 2003, №12; 2004, №1.Часть 1. Децентрализация современного государства как ведущая политическая тенденция. Важнейшей тенденцией мирового развития во второй половине 20 века стала децентрализация государства. Именно в послевоенном мире наблюдается экспансия федерализма как особой модели децентрализованного государства: не менее половины всех федеративных государств были созданы после Второй мировой войны. Напомним, что тогда были заново конституированы в качестве федераций Германия и Австрия[2], и начался длительный процесс расширения списка федеративных государств. Как правило, эта ярко выраженная инновация нового времени распространялась на развивающиеся страны[3]. Освободившись от колониального господства, они (нередко с подсказки бывших колонизаторов) шли по пути децентрализации и федерализации. Список федераций одна за другой пополняли такие страны, как Индия, Нигерия, Малайзия, ОАЭ, Пакистан, Микронезия, Коморские острова, Эфиопия и, наконец, по конституции 1998 г. — Судан. С оговорками в этот список можно включить Танзанию и карибское государство Сент-Кристофер (Сент-Китс) и Невис. Многие страны «третьего мира» буквально на глазах продолжают поиск наиболее эффективной модели федеративного государственного строительства. Например, в Федеративных штатах Микронезии прошел важнейший референдум 27 августа 2002 г., определивший новые принципы государственного устройства. Идет мучительный поиск компромисса между центром и территориями на Коморских островах, где никак не удается стабилизировать федерацию и создать устойчивую центральную власть. В затянувшемся процессе конституирования федерации находится и нестабильная Эфиопия. Продолжается дискуссия о развитии федеративных отношений в Шри Ланке. Не менее показательными выглядят процессы, идущие в инновационном ядре мировой политики — в странах Запада, а также в «старых» федерациях Латинской Америки, возникших в 19 веке. Очень примечателен переход к федерализму Бельгии, которая решила таким способом урегулировать конфликтную внутриполитическую ситуацию[4]. Федерализация стала хоть каким-то выходом из тупика, в котором оказалась Босния и Герцеговина. В таких федерациях «со стажем», как Бразилия и Венесуэла были приняты новые конституции, в которых изменены и уточнены многие параметры отношений между центром и регионами. Напомним также, что первые губернаторские выборы прошли в Венесуэле только в 1989 г. (в Бразилии они были восстановлены в 1982 г.). Процесс децентрализации играет в настоящее время определяющую роль в европейских странах, где эволюционным путем меняется само отношение к государственному строительству. Объединение европейских государств в мощный наднациональный союз сопровождается размыванием границ между государствами. Начинает проявляться известная политико-географическая закономерность, когда процесс объединения государств сопровождается фрагментацией их собственных территорий, новым развитием идентичности в регионах, составляющих эти государства. «Средний» уровень — отдельных государств размывается, и на первый план выходят с одной стороны наднациональное образование в виде Евросоюза, с другой стороны его «атомы» — регионы. Именно они превращаются в основные ячейки европейского политического пространства, формируя т.н. «Европу регионов»[5]. В этой связи особого внимания заслуживает глубокая регионализация ранее унитарных государств, которые с большой натяжкой могут теперь считаться таковыми. Один из наиболее ярких примеров — деление Испании на автономные сообщества, учрежденные испанскими провинциями. В результате Испания целиком и без остатка поделилась на автономные территориальные образования, хотя и с закрепленным в конституции запретом на формирование их федерации. В других европейских странах складывается внутренняя политико-территориальная асимметрия, когда отдельные регионы получают особый статус и возможности в сфере самоуправления. Например, в конце 1990-х гг. расширяются полномочия португальских автономий — Азорских островов и Мадейры. В Италии развивают свой закрепленный в конституции особый статус пять областей, а референдум 7 октября 2001 г. воспринимался как «референдум о федерализме» и имел целью расширение компетенции всех областей. Но еще более важные симптомы связаны с теми государствами, где автономизация периферий казалась чем-то немыслимым. Однако в Великобритании в 1998 г. принимается серия актов, вводящих самоуправление в Шотландии, Северной Ирландии и Уэльсе. И даже Франция, считающаяся оплотом унитаризма со времен своей радикальной централизации («дерегионализации») в конце 18 в., с трудом, но приняла в 2001 г. специальный закон, посвященный Корсике[6]. Кроме того, закономерно, что европейские государства способствуют превращению своих бывших колоний в зависимые территории с высоким уровнем самоуправления. Этот процесс захватывает и наиболее крупные колонии Франции, на месте которых появляются самоуправляющиеся заморские территории, особенно такие развитые и политически активные, как Новая Каледония и Французская Полинезия. Политическую эмансипацию регионов в современном мире трудно не замечать и игнорировать. Она представляет собой географическое измерение в процессе движения к более свободному миру. Регионы все чаще становятся непосредственными участниками политического процесса, стремятся влиять на государственную политику. Вслед за «восстанием масс» начинается «восстание регионов», как политических единиц, обладающих собственной идентичностью и собственными осознаваемыми интересами. Развитие регионального самосознания и его превращение в мощный политический фактор делает необходимым для каждого государства поиск баланса в отношениях «центр — регионы». Фактор силового принуждения, ассимиляции, подавления местной идентичности, широко использовавшийся при создании централизованных государств, постепенно уходит в прошлое. Современное государство вырабатывает компромисс общегосударственных и региональных интересов, а не стремится подавлять последние. Происходит поиск различных формул, позволяющих урегулировать интересы центра и интересы регионов (причем многих и разных). Совокупность этих формул мы называем мировым опытом территориально-государственного строительства[7]. Баланс в отношениях «центр — регионы» зависит от развития центробежных и центростремительных сил. Центробежные процессы определяют уровень развития региональных интересов, потребностей и амбиций. Наиболее заметным фактором здесь является уровень развития политико-культурной идентичности. Мы намеренно объединяем в этом определении понятия «политика» и «культура». В основу политико-культурной идентичности заложены история региона и его этнокультурная специфика, а превращение всего этого в актуальный политический фактор зависит уже от уровня политизации вопроса, наличия политического движения, которое считает культурную специфику региона необходимым и достаточным основанием для его автономизации. Свою центробежную роль играет и само значение территории, определяемое демографическими и экономическими параметрами, ее экономико-демографический «вес». Центробежным силам противостоят центростремительные. Регион имеет возможность выбирать, что важнее — автономия вплоть до обретения независимости или урегулирование отношений с центром на взаимоприемлемых основаниях. В пользу последнего варианта говорят такие центростремительные факторы, как политическая стабильность центра, его готовность к компромиссу с территориями и экономическое благополучие государства в целом. При этом государство разрабатывает систему институтов и технологий, способствующих укреплению единства, консолидации территорий, снижению контрастности. В политической географии принято считать, что любое внутригосударственное разнообразие является центробежным фактором[8]. Однако не следует понимать это буквально, что любой «особый» регион стремится к отделению. Разнообразие почти всегда можно сочетать с компромиссной формулой государственного единства, позволяющей создать единство в многообразии и даже (здесь нет никаких противоречий) превратить его из рыхлой территории в мощное современное государство-лидер (пример США). Рассмотрим стимулы децентрализации в современном мире. Самым очевидным из них является полиэтническая региональная структура государства. Ведущая роль этого стимула тем более велика, если учесть, что модель национально-государственного строительства остается доминирующей в мире[9]. Там, где по каким-то причинам не получается создать независимое национальное государство, начинается процесс вычленения внутригосударственных национально-территориальных образований, ищущих свою автономию. Во многих федеративных государствах этнический (этноконфессиональный) фактор регионализации является основным. В качестве типичнейших примеров можно привести Индию, Пакистан, Нигерию. Крайний пример — Эфиопия, где именно этнические группы, а не регионы как таковые были сделаны субъектами федеративного устройства: т.е. регион в этой системе вообще вторичен, он возникает после конституирования государствообразующей этнической группы, которая затем определяет «свою» территорию. Крайностей не избежала и Европа, где полное смешение региональных и этнических оснований государственного строительства произошло как в «спокойной» Бельгии[10], так и в послевоенной Боснии и Герцеговине. Наличие «инородных» ареалов зачастую становится стимулом для регионализации всего государства. Другими словами, государство отказывается предоставлять особый статус только своим этническим перифериям, и вместо этого идет по пути децентрализации всей территории, включая государствообразующее ядро. Таким образом амбиции этнических периферий растворяются в общей массе региональных интересов. Например, стимулом федерализации Судана была необходимость решения «частной», но критически важной для государства проблемы сепаратизма на Юге страны, не относящемся к арабо-мусульманскому миру. Полная регионализация Испании позволила частично решить проблемы наиболее активных иноэтнических ареалов — Страны Басков, Каталонии, Галисии[11]. Процесс децентрализации Шри Ланки имеет главной целью решение тамильской проблемы на северо-востоке страны. Однако такое «тотальное» решение частных региональных проблем через децентрализацию всей страны является пока не очень распространенным. Более простым путем является специальная автономизация иноэтнических ареалов. Однако здесь в ряде случаев приходится предоставлять таким регионам самую высокую степень автономии, если их политико-культурная идентичность получила особое развитие. Нередко в таких случаях возникает феномен «государства в государстве». Наиболее интересный пример в этой связи — Занзибар, небольшая островная группа, имеющая при этом свою историю и мусульманскую идентичность, отличающую ее от континентальной части Танзании. Потребность в эффективной модели интеграции Танганьики и Занзибара была удовлетворена через создание Объединенной Республики Танзания, в которой Занзибар занимает совершенно особое положение. Сложные компромиссные формулы, позволяющие сохранить хотя бы формальное государственное единство, разрабатывались в процессе распада Югославии. Например, в составе Югославии Черногория имела возможности, приближающиеся к таковым у независимого государства. В составе Боснии и Герцеговины особое положение занимает Республика Сербская. Ее влияние на общегосударственные процессы не столь велико, но зато Республика Сербская имеет более высокую степень автономии и, например, выбирает своего президента. В более мягких формах автономизация этнических периферий осуществляется и в унитарных государствах. Например, в составе Италии три из пяти областей с особым статусом имеют этническую специфику — Трентино-Альто-Адидже (т.е. Южный Тироль), Фриули-Венеция-Джулия и Валле-д’Аоста. Великобритания идет по пути предоставления автономии своему «кельтскому поясу». В Финляндии широкой автономией пользуются населенные шведами Аландские острова. В рамках своей социалистической модели Китай сохраняет привычную для нас многоуровневую систему национально-территориальных автономий, включающую не только пять автономных районов (административные единицы первого уровня), но и национальные области, уезды и волости[12]. Попытку создать две национально-территориальные автономии в соответствии со своей конституцией принимали в 1989 г. Филиппины (Мусульманский Минданао и Кордильеры на Лусоне), но референдумы там сорвались. В Индонезии неоднократно поднимался вопрос об автономизации политически активной мусульманской провинции Ачех на севере Суматры[13]. Этнический фактор остается настолько актуальным, что в последнее время в ряде стран территориально-государственное строительство получило два параллельных измерения — этническое и региональное. Это значит, что политическая система формируется с учетом региональной и этнической структуры одновременно, и «вторым» субъектом государственного строительства становится экстерриториальная национально-культурная автономия. Наиболее ярким и пока необычным примером здесь является Бельгия, где одновременно и параллельно существуют два типа субъектов федерации — регионы и этнолингвистические сообщества, каждые из которых имеют свою компетенцию и свое самоуправление[14]. Примерно по тому же пути идет Босния и Герцеговина, где этноконфессиональная структура населения все-таки является первичным фактором государственного строительства (с квотированием всех возможных должностей), а региональная структура государства выглядит несколько вторичной. Первичность этнической группы по сравнению с регионом характерна и для еще одного мультикультурного государства — Эфиопии. В более простых случаях современное государство идет на создание особых политических сообществ, определяемых по национальному признаку. Очень часто это — традиционные «реликтовые» сообщества, интересы которых государство стремится учесть в рамках современных политических моделей. В результате в Пакистане наряду с «обычными» регионами субъектами государственного строительства являются т.н. «зоны племен», расположенные на территории субъектов федерации, но имеющие особое управление (есть зоны племен федерального и провинциального подчинения). По пути создания национально-культурной автономии, имеющей определенную территориальную привязку, пошла и Канада, где после плебисцита 1992 г. появился Нунавут, автономия для эскимосов на Северо-Западных территориях. Важную роль в качестве стимула децентрализации играет и историческая традиция. В «чистом виде» она не связана с этническими сообществами, а подчеркивает субэтнические или историко-культурные различия внутри гомогенного этнического ареала. Довольно часто мы сталкиваемся с трансформацией стабильных политико-географических структур феодального происхождения. В современном мире они имеют неформальный статус культурных провинций, обладают историческими корнями, самосознанием и развитой идентичностью. Крайним и наиболее ярким примером здесь служат государства, в которых сохранившиеся феодальные формы территориального устройства превратились в современные субъекты федерации. Это — ОАЭ, состоящие из семи эмиратов, и Малайзия, где девять из 13 штатов возглавляют наследные правители — султаны. Культурно-историческая идентичность регионов является мощным стимулом децентрализации и в более современных государствах Европы, относящихся прежде всего к «германскому» ареалу. Здесь старая феодальная раздробленность еще времен Священной Римской империи закрепилась в политическом сознании и стала основой для позднейшей регионализации. В результате земли Германии и провинции Австрии, почти не отличаясь друг от друга по этническим параметрам, имеют развитую идентичность, уходящую корнями в средние века, когда складывалась политико-территориальная структура центрально-европейского пространства. То же в значительной степени относится и к Швейцарии, где, правда, действует и этнический фактор — выделяются германоязычные, франкофонные кантоны, а также италоязычный Тичино. Но при этом сами кантоны практически в чистом виде — продукт средневековья. Интересно наблюдать, как такое политическое «новообразование», как США пытается создать историческую традицию из своей региональной структуры, сложившейся «всего лишь» в 18-19 вв.[15] Практически все федерации, возникшие на основе бывших колоний, успешно культивируют региональную идентичность «постколониальных» регионов — ныне субъектов федерации (США, Канада, Австралия). Третьим ведущим стимулом децентрализации является физико-географическая раздробленность территории государства. Особенно характерна своя политико-культурная идентичность для островов и островных групп. Их «природная» обособленность оказывается мощной питательной средой для автономизации. Характерно, что целиком и полностью на физико-географических основаниях строится административно-территориальное деление двух островных федеративных государств — Микронезии и Коморских островов. На Коморах три острова являются тремя субъектами федерации. Федеративные штаты Микронезии — это четыре штата, границы которых совпадают с группами Каролинских островов. Еще один характерный пример, когда физико-географическая обособленность территорий одного государства стимулирует его фактическую федерализацию, — это Сент-Кристофер и Невис. Политические амбиции второго по величине острова — Невиса и стали причиной, по которой государство пошло на серьезную децентрализацию и предоставление Невису широкой автономии. При этом создавать федерацию из двух равноправных субъектов было нельзя, поскольку разница в экономико-демографическом потенциале островов была и остается слишком большой. Но Невис сумел получить статус «государства в государстве». Современные европейские государства также идут навстречу своим островным перифериям, предоставляя им особый статус и более широкое самоуправление. Вполне логичным с географической точки зрения стало предоставление автономии двум удаленным регионам Португалии — Мадейре и Азорским островам. В Италии автономию получили расположенные «под боком», но очень крупные, а потому политически амбициозные острова — Сицилия и Сардиния. Конечно, тенденция к автономизации подпитывается сочетанием природных и этнокультурных факторов. По этим причинам особое положение в составе Танзании занимает Занзибар. В Европе можно обратить внимание на Аландские острова и (с оговорками, учитывая отсутствие пока реальной автономии) Корсику. Данное сочетание, усиленное большими расстояниями, определяет особое положение Фарерских островов и тем более Гренландии, подконтрольных Дании, но имеющих развитое и все более амбициозное самоуправление. Анализируя распространение децентрализации по странам и континентам, нельзя не обратить внимания на политико-географическую цепную реакцию, своего рода эффект домино, когда схожие модели децентрализации создают и заимствуют друг у друга соседние страны. Как любой инновационный процесс, децентрализация распространяется в соответствии с моделью диффузии инноваций, от страны к стране[16]. В этой связи можно выделить несколько типичных ареалов децентрализации:
Эффективность децентрализации становится достаточно очевидной, она определяется формулой «меньше этатизма — меньше сепаратизма». Государствообразующие субъекты переориентируются с обустройства мира, передела его границ на обустройство собственной территории, которое оказывается не менее серьезной проблемой. Политическая эмансипация регионов приводит к тому, что территории получают от государства более высокий уровень автономии, но в обмен на отказ от сецессии[18], на сохранение государственного единства и общих правил политической игры. Развитие процесса децентрализации требует системного подхода к отношениям «центр — регионы», который позволяет анализировать состояние и динамику в балансе отношений между политико-географическими уровнями[19]. Центр представляет собой подсистему общегосударственного контроля и управления. У этой подсистемы есть свои императивы — целостность территории государства, обеспечение единой общегосударственной политики. Она стремится создать управленческую вертикаль, пронизывающую все политико-географические (управленческие) уровни и обеспечивающую их четкую субординацию. В свою очередь территория — это подсистема обеспечения регионального интереса. Ее императив — самостоятельное решение местных вопросов. Для этого она стремится создать управленческую автономию, собственное политическое подпространство, независимое по определенным параметрам от центра. Баланс отношений между центром и территорией определяет состояние государства. Сохранение субординации при самой широкой автономии регионов позволяет обеспечить единство и само существование государства. Его сила как субъекта мировой политики определяется не тем, насколько оно децентрализовано (что иной раз ошибочно воспринимается как аморфность), а тем, насколько эффективно оно смогло обеспечить баланс между императивными интересами центра и регионов и, соответственно, насколько его «отвлекают» внутренние проблемы. Сбой в этой системе означает распад, потерю территории. Минимальным требованием для современного демократического государства в обеспечении баланса его отношений с регионами является развитие местного самоуправления. Локальный политико-географический уровень обязательно должен иметь политические свободы, поскольку именно здесь получают развитие непосредственные интересы граждан, объединенных в местные сообщества. Поэтому модель современного унитарного государства предполагает, что централизованный контроль сочетается с развитым местным самоуправлением. Регион, т.е. административная единица первого порядка обычно занимает в такой системе подчиненное положение. Хотя принципиально важной тенденцией является развитие местного самоуправления по принципу «снизу вверх», когда оно захватывает не только местные сообщества, но и регионы первого порядка в унитарном государстве. Поэтому в большинстве европейских государств провинции имеют свои представительные органы власти. Более того, в Японии с ее развитым местным самоуправлением, проводятся всенародные выборы губернаторов в префектурах. Отдельный интерес представляют государства с мощной региональной идентичностью. В этих государствах региональная идентичность превращается в определяющий политический фактор. Это ведет к регионализации (развитию региональной автономии) государства вплоть до ее превращения в федерацию (либо такое государство изначально конституировано как федерация). Регионализация может быть симметричной или асимметричной. Истинной причиной для развития федеративных отношений нередко является потребность в предоставлении особых прав одной конкретной территории (Занзибар, Невис, Черногория и т.п.). Понятно, что уровень развития региональной идентичности и политизации данной проблемы различается очень сильно. Одни государства в данной ситуации идут навстречу всем регионам, включая те, в которых нет большой объективной потребности в автономии (Испания, Шри Ланка). Другие допускают асимметрию в своем территориально-государственном строительстве (Италия, Великобритания), и количество асимметричных государств в современном мире весьма велико. Таким образом, региональный уровень (здесь и далее имеется в виду уровень административных единиц первого порядка) может быть очень по-разному представлен в той или иной модели территориально-государственного строительства. Он может быть ослаблен в модели, которая внешне напоминает «песочные часы»: сильный центр, сильный местный уровень, слабый, «вторичный» регион. Или, наоборот, он становится несущей конструкцией всего государства, если оно конституировалось как «пирамида», союз регионов по формуле «сильные регионы — слабый центр» (Швейцария как один из крайних примеров). В более централизованных федерациях региональный уровень может быть слабее, но все равно смысл федерализма как раз и состоит в том, что пользующиеся широкой автономией субъекты федерации составляют «каркас» государства. Кроме того, следует обратить на те государства, где развитый федерализм сочетается с развитым местным самоуправлением. В принципе к этому стремятся все федерации с более высоким уровнем демократии (США и Швейцария могут быть хорошими примерами). Кстати, сама по себе это уникальная по важности государственная задача федерации — обеспечить эффективное самоуправление сразу на двух территориальных уровнях — субъектов федерации и местных сообществ. В этих странах функционируют три примерно равнозначных по своему политическому ресурсу уровня власти — федеральный, региональный и местный. По геометрической форме политико-географические уровни в таком государстве могут быть представлены в виде «цилиндра». Так, в латиноамериканских федерациях очень четко прописаны три уровня власти, и на муниципиях сделан особый акцент (такой формат территориально-государственного строительства особенно характерен для современных конституций Бразилии и Венесуэлы). Баланс интересов в системах центральной и региональной власти. Далее необходимо рассмотреть конкретные особенности системы «центр — регионы», предполагающей определенный баланс центральных и региональных интересов. Сначала проанализируем ситуацию на собственно региональном уровне — соотношение управления территориями, осуществляемого центром, и регионального самоуправления, что позволяет определить уровень и характер централизации/регионализации государственной власти. Для государств с наиболее глубокой регионализацией характерно стремление территорий к квазигосударственному статусу, воспроизведению на региональном уровне властных институтов, характерных для независимого государства. Крайними случаями являются формулировки регионального суверенитета и даже регионального гражданства. Двухуровневое гражданство характерно для наименее централизованных федераций, в которых субъекты в наибольшей степени приближаются к независимым государствам. Например, в Боснии и Герцеговине официально существует гражданство двух ее частей, причем граждане мусульмано-хорватской федерации и граждане Республики Сербской одновременно являются гражданами Боснии и Герцеговины. Аналогичное параллельное гражданство было характерно и для Югославии, где республики — Сербия и Черногория официально определялись как государства. Высокий уровень политического самосознания характерен для субъектов Микронезии: например в конституции штата Понпеи прямо говорится о гражданстве штата. Понятие «гражданство» применительно к субъектам федерации прямо или косвенно упоминается и в некоторых других федерациях, отличающихся при этом наиболее глубокой традицией федеративного развития и договорным принципом формирования федерации (США, Швейцария). Также в некоторых крайних случаях субъекты федерации официально получают ограниченный суверенитет, т.е. государственный суверенитет делится между двумя уровнями — федеральным и региональным[20]. Такая специфика характерна для федераций, являющихся союзными государствами, где региональная идентичность исторически является первичной, а общегосударственная — вторичной (хотя со временем первая может уступить второй, т.к. важнейшим ограничителем децентрализации является целостность государства, которое заинтересовано в субординации). Фактически государственный суверенитет и собственное подданство имеют эмираты ОАЭ, где региональная структура закреплена на уровне глубокой политической традиции. Однако формулировка ограниченного суверенитета по внутренним вопросам используется, например, в Мексике, которая определяется как республика свободных и суверенных по вопросам внутреннего управления штатов. Впрочем, институты двухуровневого гражданства и суверенитета выглядят в современном мире как крайности. Императивы центральной власти предполагают сохранение и укрепление единства государственной территории, они подразумевают консолидацию суверенитета и гражданства. Автономия субъекта федерации предполагает и уступки центру, главная из которых связана с отказом региона от попыток обретения квазигосударственного статуса с его основными атрибутами[21]. В противном случае баланс слишком смещается в пользу регионов, и государство начинает напоминать рыхлую конфедерацию, которая в современном мире признается нежизнеспособной формой. В Швейцарии и ОАЭ сложившаяся по историческим причинам вторичность центра по сравнению с регионами все-таки не означает низкую эффективность государства в целом: есть устойчивый, объективный, осознанный всеми территориями интерес к консолидации, и все государство функционирует как эффективная децентрализованная система, способная решать как внутренние, так и внешнеполитические задачи. Но большинство государств стремится обеспечить субординацию с более четким верховенством центра. Поэтому главное предметное поле в большинстве децентрализованных государств связано с институтом региональной власти и централизованного контроля за этим институтом, обеспечивающим необходимую степень субординации. Децентрализация прежде всего и чаще всего понимается как развитая, выборная региональная власть, имеющая более или менее широкую компетенцию[22]. Особенно ярко такая власть выражена там, где она определенно персонифицирована, т.е. в странах, где первым лицом в регионе является всенародно избранный губернатор. В первую очередь это является характеристикой регионов в странах, принявших американскую модель федерализма, — США, Аргентине, Бразилии, Венесуэле, Мексике, а также Микронезии и примкнувших к ним «новейших» африканских федерациях — Нигерии и Судане. Причем в некоторых странах очень жестко определяется обязательная принадлежность губернатора к его региону через использование цензов оседлости. Так, в Микронезии штаты используют самые высокие барьеры против проникновения «варягов»[23]. Ограничения действуют и в Мексике: губернатор должен быть уроженцем штата или прожить на его территории пять лет. В тех странах, где на региональном уровне действует парламентская модель (т.е. легислатура формирует региональное правительство), региональная власть тоже достаточно хорошо персонифицирована через местных премьеров, избранных парламентами. Данная ситуация наиболее характерна для центрально-европейских федераций: в Австрии действуют губернаторы, в Германии министры-президенты (или бургомистры в Берлине, Гамбурге и Бремене), в Швейцарии председатели государственных (правительственных) советов. Подчеркнем, что наличие регионального парламента является обязательным элементом регионального самоуправления и само по себе определяет силу региональной власти. Парламентская система регионального самоуправления используется и в некоторых других странах: везде есть законодательная (представительная) и исполнительная власть, деятельность и компетенция которых и определяют степень децентрализации. Например, в Испании, которая федерацией не является, автономные области имеют свою ассамблею и правительственный совет. В ЮАР с ее глубокой децентрализацией в каждой провинции есть своя легислатура и премьер-министр. Следует заметить, что европейская модель унитаризма с развитым местным самоуправлением тоже подразумевает выборную власть в регионах первого порядка[24]. Так, в Нидерландах эту функцию выполняют провинциальные штаты, в Италии — областные советы, в Португалии — ассамблеи, во Франции — генеральные советы и т.п. Модель местного самоуправления в Греции предполагает выборы в номах (административные единицы первого порядка) не только представительных органов власти, но и первых лиц — номархов. Также, напомним, работает и система местного самоуправления в Японии, где в префектурах избираются ассамблеи и губернаторы. Итак, выборная региональная власть — обязательная характеристика децентрализации и важнейший институт, обеспечивающий реализацию регионального политического интереса. Баланс отношений «центр — регионы» подразумевает создание специальных институтов централизованного контроля или ограничения регионального самоуправления. В более либеральных федерациях основной механизм связан с разграничением полномочий: каждый уровень власти имеет свою компетенцию и работает в рамках очерченного поля, взаимодействуя друг с другом по предметам совместного ведения. Такова идеальная модель деления государственной власти на два взаимодополняющих уровня. Но в странах, где уровень политической стабильности ниже, где сильнее развит сепаратизм, существует потребность в специальных методах контроля за региональной выборной властью. К этому по другим причинам приходят и более либеральные, но в то же время унитарные государства, где центр обеспечивает более жесткую субординацию управленческих уровней. В результате сама структура региональной власти часто отражает баланс между интересами центра и регионов. Возникает характерный дуализм региональной власти, в которой на одном уровне представлены институты, подконтрольные центру, и институты выборного самоуправления. Особый интерес в этой связи представляет индо-пакистанская модель «управляемого федерализма». Ведущие роли в региональной власти здесь играют губернатор, назначаемый президентом страны, и главный министр с кабинетом министров. Губернатор — представитель центра назначает главного министра и членов кабинета министров, но последние должны опираться на поддержку региональной легислатуры и обычно представляют правящее большинство. Таким образом, модель сочетает на региональном уровне обеспечение интересов центра через назначение губернаторов, и обеспечение региональных интересов посредством легислатуры и, в значительной степени, главного министра и кабинета министров (который оказывается под двойным контролем — со стороны губернатора и со стороны легислатуры). Эту модель воспроизводит и «регионализированная» Шри Ланка, где на уровне регионов действуют провинциальные советы и правительства с главными министрами. Своеобразным рудиментом британского колониализма является австрало-канадская модель — организация региональной власти с формальным контролем формального центра в лице представителей британской монархии. Реальные полномочия на региональном уровне имеет, конечно, премьер-министр (в Австралии его даже избирает население, в Канаде — региональный парламент). Но при этом на региональный уровень продлена «королевская вертикаль» в лице губернатора австралийского штата и лейтенант-губернатора канадской провинции[25]. Дуализм региональной власти особенно характерен для унитарных государств с развитым региональным самоуправлением. Это понятно, поскольку здесь государство должно обеспечить более жесткий централизованный контроль. Власть на уровне региона первого порядка здесь вторична и сочетает централизованные и самоуправленческие институты. Типичным считается пример Франции, где на уровне департамента действуют назначенный центром префект и избранный населением генеральный совет. Эта модель так или иначе воспроизводится во многих европейских государствах — Италии (правительственный комиссар от центра, областной совет и исполнительный орган — джунта во главе с председателем от региона), Португалии (представитель правительства и региональная ассамблея с жунтой), Швеции (губернатор, назначенный центром, и местный парламент — ландстинг) и более децентрализованных Нидерландах (провинциальные штаты представляют собой местную легислатуру, исполнительную власть возглавляет королевский комиссар, но в нее входят четыре представителя от регионального парламента). Наряду с дуализмом региональной власти соотношение интересов центра и регионов в федерациях обеспечивается с помощью особых механизмов избрания/назначения губернаторов. Так, в ситуации с назначением губернаторов обеспечивается учет мнения региона. На Коморских островах в соответствии конституцией 1996 г. губернатор острова должен был назначаться президентом страны из числа трех кандидатур, рекомендованных советом острова. В четырех штатах Малайзии, не являющихся наследными монархиями, губернатор назначается верховным правителем страны по рекомендации главного министра штата. В редких случаях государство использует рычаги влияния на губернаторские выборы, вводя ограничения. Интересен пример Судана, где институт губернаторских выборов появился недавно. С целью стабилизировать процесс конституция страны предусмотрела, что на выборы выставляются три кандидатуры, определенные президентом страны из шести вариантов, предложенных специальной коллегией. Но наибольшее распространение получают не механизмы ограничения свободы выбора по типу Судана, а механизмы централизованного контроля за деятельностью выборной власти. В федеративных государствах их объединяет общее понятие «федеральное вмешательство». Смысл заключается во временном лишении конфликтного региона управленческой автономии в интересах общегосударственной и региональной стабильности. В этом случае наибольший интерес опять-таки вызывает индо-пакистанская модель, наилучшим образом приспособленная для работы в условиях высокой этноконфессиональной конфликтности. В этих странах хорошо разработана система прямого управления регионом из центра. Если управление штатом в соответствии с конституцией оказывается невозможным, то вводится чрезвычайное положение, центр берет на себя все или часть полномочий регионального правительства, а законодательные функции региональной легислатуры могут быть переданы национальному парламенту. Но в интересах регионов институт прямого правления имеет серьезные ограничения: он действует не более трех лет, парламент страны должен сначала одобрить решение главы государства в течение двух месяцев, а затем подтверждать каждые полгода. Похожая модель существует и в Пакистане, где президент имеет право приостановить действие конституции на территории провинции, взять на себя полномочия региональной власти или поручить их выполнение в полном объеме назначенному губернатору, парламент страны берет на себя функции региональной легислатуры. Институт федерального вмешательства развит и в латиноамериканских федерациях, отличающихся определенной политической нестабильностью[26]. В официальном порядке он зафиксирован в конституциях Аргентины и Бразилии, где существует система санкций в отношении региональных властей, нарушающих закон. В целом какие-либо крайние меры в отношении выборной региональной власти не имеют широкого распространения в федеративных государствах. Однако практически в каждом существуют механизмы федерального вмешательства, разработанные в разной степени и применяемые, как правило, не столь часто: · Санкции, подразумевающие увольнение выборного губернатора или роспуск легислатуры. Например, в Австрии президент страны может распустить ландтаг по просьбе федерального правительства и с согласия двух третей бундесрата[27]. · Механизмы давления на региональные власти. Так, в Германии центр имеет право принимать меры принуждения, если земля не выполняет федеральных обязательств. В Малайзии парламент может вмешиваться в дела штатов, если в них нарушается конституция страны или данного штата. · Нормы субординации федеральной и региональной власти. Наиболее логичными здесь являются практикуемые рядом государств формы ответственности региональных властей перед федеральными. В Судане ответственность губернатора перед президентом является конституционной нормой. Такая ответственность подчеркнута и в Австрии, где губернатор приносит клятву на конституции страны в присутствии президента. · Специальные институты контроля за действиями властей. В этой связи интересна ситуация в Венесуэле, созданная в результате конституционных реформ У.Чавеса. В стране появилась система ревизионных управлений — органов политического контроля. В обязанности губернаторов входит ежегодный публичный отчет о деятельности перед Главным ревизором, а также доклад перед Законодательным советом и Советом по планированию и координации государственной политики. Другая ситуация, определяющая баланс отношений между центром и регионами, связана с обеспечением соучастия регионов в управлении государством. В федеративном государстве такое соучастие широко распространено: можно говорить об определенном дуализме центральной власти, предполагающем те или иные формы регионального участия. Практически общепринятым политическим механизмом, регулирующим представительство региональных интересов на общегосударственном уровне, является бикамерализм[28]. В самом чистом виде он означает наличие в национальном парламенте специальной «палаты регионов» (не обязательно «верхней», скорее просто «другой»), в которой как правило каждый субъект федерации имеет равное число представителей, и которая выполняет важную роль в процессе принятия политических решений и прежде всего в законотворчестве. Региональная палата существует почти во всех федеративных государствах (исключение составляют наиболее простые федерации — Микронезия, Сент-Кристофер и Невис), а также в близкой по многим параметрам к федерации ЮАР. Но важно отметить, что данный институт развивается и в некоторых унитарных государствах, имеющих наиболее сложное региональное строение и более глубокие традиции регионализма. Например, Палата жупаний с равным представительством регионов была создана после образования независимой Хорватии. Первая палата, избираемая провинциальными штатами, действует в Нидерландах. При этом, как и в случае с губернаторами, некоторые страны специально подчеркивают региональную сущность данного политического института, вводя ограничения на территориальное происхождение сенаторов. Эти ограничения наиболее ярко выражены в американских федерациях, которые особенно чувствительно относятся к вопросу территориального происхождения выборных лиц. В США сенатор должен быть жителем своего штата. Еще более жесткие ограничения цензового характера существуют в латиноамериканских федерациях. В Аргентине и Мексике сенатор должен или родиться в регионе, от которого он избирается, или проживать там определенное время (полгода в Мексике[29] или два последних года в Аргентине). В Венесуэле для депутатов действует ценз оседлости в четыре года. В тех немногочисленных децентрализованных государствах, где бикамерализм не практикуется, региональное представительство обеспечивается в единственной палате национального парламента. Например, в Венесуэле после отмены двухпалатного парламента создан однопалатный парламент. Но в нем используются оба принципа избрания депутатов — как от регионов, так и от округов с равным числом избирателей[30]. Похожая ситуация существует в Микронезии[31]. В Танзании Занзибар имеет завышенное представительство в парламенте; Сент-Кристофер и Невис определил квоты для обоих островов: 8 депутатов от одного и три от другого. «Палата регионов» является ведущим институтом обеспечения региональных интересов на уровне государства, наличие которого создает эффект дуализма теперь уже центральной власти. Сравнивая эту ситуацию с описанной выше спецификой формирования региональной власти, можно говорить о взаимопроникновении центральной и региональной власти, составляющих политический каркас территориально-государственного строительства. Влияние регионов на центр также может обеспечиваться различными формулами справедливого распределения центральной власти между региональными представителями. Например, при наличии президента и вице-президента может быть законодательно определена их принадлежность к разным регионам (Микронезия, Танзания). Данный вопрос получает принципиальное значение в полиэтнических федерациях, где по единой схеме может определяться пропорциональное национально-региональное представительство в центральных органах управления. В Швейцарии, например, семеро членов Федерального совета должны представлять различные кантоны, причем принято, чтобы один из них был франкофоном, еще один — представителем италоязычного населения. В федерациях, где государствообразующими субъектами являются этнокультурные группы, регулируется этнический состав федеральных органов власти. В Боснии и Герцеговине Палата народов включает по пять представителей от мусульман и хорватов (избираемых на территории мусульмано-хорватской федерации) и сербов (избираемых на территории Республики Сербской), а Палата представителей формируется по аналогичной схеме из расчета по 14 представителей каждого из трех народов. Что касается исполнительной власти, то министр боснийского правительства и два его заместителя должны принадлежать к разным народам[32]. Таким способом решается вопрос консолидации этнических интересов в рамках единой, хотя объективно слабой, власти. В правительстве Бельгии также предусмотрено равное число министров фламандцев и валлонов (без учета премьер-министра). Территориальная справедливость также может обеспечиваться через размещение федеральных властных структур в различных регионах страны. Например, Федеральный суд Швейцарии расположен в Лозанне — центре франкоязычного кантона Во. Практика географического распределения властных функций развита в Германии и ЮАР. В некоторых странах создаются коллективные органы управления, включающие представителей и даже глав регионов. Такая ситуация особенно характерна для федераций, представляющих собой союз монархий. В них совет монархов выглядит как логичное завершение политической системы. В ОАЭ действует Высший совет, в состав которого входят все правители эмиратов. Аналогично в Малайзии верховным органом власти является Совет правителей, в который входят наследные правители и губернаторы остальных штатов (причем только наследные правители имеют право голосовать и в частности выбирают из своих рядов верховного правителя Малайзии и его заместителя). В Боснии и Герцеговине высшая власть принадлежит президиуму, в которых входят три выборных представителя от основных этноконфессиональных групп: здесь региональный принцип формирования центральной власти смешивается и перекрывается этническим. В более сложных по своей структуре федерациях, особенно с менее развитой региональной идентичностью, создание таких коллективных органов управления, конечно, нецелесообразно. Но есть интересный опыт существования совещательных органов, в состав которых входят представители центра и регионов. В этой связи наиболее интересен опыт Германии, где регулярно собираются конференция глав правительств федерации и земель и конференция глав парламентов федерации и земель. Такие структуры являются важнейшей площадкой для согласования федеральных и региональных интересов. Этот опыт используется и в соседней Австрии, где также практикуются совместные комиссии и конференции[33]. Роль регионов может быть акцентирована и при решении такого важного вопроса, как выборы главы государства. В тех федеративных государствах, где прямые президентские выборы не практикуются, для этой цели создаются специальные коллегии выборщиков, состав которых определяется в том числе или исключительно по нормативам регионального представительства: получается, что президента избирают не граждане, но регионы. Классический пример — американские выборщики, представляющие штаты в соответствии с определенными квотами. Именно голоса выборщиков, а по сути — штатов определяют судьбу президентского кресла. Практикуется и форма коллегии выборщиков в составе депутатов национального и региональных парламентов (Германия, Пакистан). Наконец, немаловажное значение имеет участие в национальной политике региональных партий, которые, правда, чаще всего имеют этническую специфику. С помощью этих партий регион пытается обеспечить гарантированное лоббирование своих интересов в национальном парламенте, в т.ч. в той палате, которая по способу формирования не является «региональной». Регионализация партийной системы очень характерна для Канады, где интересы франкофонов Квебека представляет Квебекский блок[34], а западные провинции являются традиционным оплотом Партии реформ. Участие региональных партий в общегосударственном политическом процессе заметно, пусть не на первых ролях, в таких федерациях, как Аргентина, а также в Италии и пр. Сент-Кристофер и Невис интересен тем, что на каждом острове действуют свои партии. Итак, основные параметры, определяющие баланс отношений «центр — регионы», связаны с устройством взаимоотношений между центральной и региональной властью, их переплетением и взаимопроникновением. С одной стороны государство, проводя децентрализацию, теми или иными способами обеспечивает присутствие и влияние центра на уровне региональной власти. С другой стороны регионы разными способами получают возможность прямого участия в деятельности центральной власти[35]. [1] Работа выполнена при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда, проект №02-03-18012а. В работе использованы материалы (конституции и другие нормативные акты) по следующим странам: Австралия, Австрия, Аргентина, Бельгия, Босния и Герцеговина, Бразилия, Великобритания, Венесуэла, Германия, Греция, Дания, Индия, Индонезия, Испания, Италия, Канада, Китай, Коморские острова, Ливан, Малайзия, Мальта, Мексика, Мьянма, Нигерия, Нидерланды, Новая Зеландия, Норвегия, Объединенные Арабские Эмираты, Пакистан, Папуа Новая Гвинея, Португалия, Сент-Кристофер (Сент-Китс) и Невис, Судан, США, Танзания, Федеративные штаты Микронезии, Филиппины, Финляндия, Франция, Хорватия, Швейцария, Швеция, Шри Ланка, Эфиопия, ЮАР, Югославия, Япония. [2] Васильев В.И. История германского федерализма // Новая и новейшая история, 1998, №3, с. 27-49. [3] Чиркин В.Е. Об особенностях федерализма в развивающихся странах // Правовое регулирование национальных отношений. Под ред. Юдина Ю.А. М., 1980, с. 5-28. [4] Десхауэр К. Дотянет ли Брюссель до следующего века? // Международный опыт разрешения этнических конфликтов. М., 1997, с. 276-290. [5] Фуррер Х.П. Совет Европы и принципы федерализма // Вестник московской школы политических исследований, 1996, №6, с. 47-69; Иванов И.Д. Европа регионов. М., Международные отношения, 1998. [6] Казанская Г.В. Особый случай корсиканской автономии // Полис, 1995, №5, с. 136-141. [7] Здесь целесообразнее использовать понятие «строительство», а не принятое в литературе «устройство», поскольку речь идет о постоянно незавершенном процессе, у которого к тому же всегда есть свои авторы — «строители». См. также Туровский Р.Ф. Основы и перспективы региональных политических исследований // Полис, 2001, №1, с. 138-156. [8] Туровский Р.Ф. Политическая география. М.-Смоленск, Издательство СГУ, 1999. [9] Колосов В.А. «Примордиализм» и современное национально-государственное строительство // Полис, 1998, №3, с. 95-114. [10] Савицкий П.И. Становление Бельгийской федерации // Известия вузов, Правоведение, 1995, № 4/5, с. 56-66. [11] Эспадалер Э.Ф. Автономия Каталонии // Международный опыт разрешения этнических конфликтов. М., 1997, с. 276-290. [12] Макинтайр Р.Дж. Региональные стратегии в России и опыт Китая // Проблемы теории и практики управления, 1999, №4, с. 60-67. [13] Иванова И.С. Территориальные дисбалансы и региональная политика в Индонезии // Вестн. МГУ, Сер. 5, 1999, №4, с. 35-42. [14] Павличук Е.И. Федеральная реформа Бельгии // Полис, 1995, №5, с. 130-135. [15] Аксенов К.Э. Политико-географические основы функционирования политической системы США. (Автореф. … дис. канд. геогр. наук). Л., 1989. [16] Туровский Р.Ф. Политическая география. М.-Смоленск, Издательство СГУ, 1999. [17] В действующей конституции этого государства используется примечательная формула «нерушимый союз регионов». [18] Как правило, субъекты федерации не имеют права на выход из ее состава. Исключения очень редки — Эфиопия, Невис. [19] Туровский Р.Ф. Политическая география. М.-Смоленск, Издательство СГУ, 1999. [20] Лейкофф С. Оппозиция «суверенитет — автономия в условиях федерализма»: выбор между «или-или» и «больше-меньше» // Полис, 1995, №1. [21] Что не отрицает использование регионами собственных символов, которые подчеркивают их идентичность. В Бразилии, например, не только штаты, но и муниципалитеты имеют конституционное право на символы. [22] Вопросы собственно компетенции регионов в данной работе не рассматриваются, т.к. это особая тема. Пока мы рассматриваем политические механизмы принятия решений, т.е. каркас территориально-государственного строительства. [23] Например, в штате Чуук губернатор должен прожить на территории штата не менее 25 лет, родиться там или быть гражданином по происхождению. В штате Яп губернатор обязан прожить на территории штата не менее 15 лет, в т.ч. пять непосредственно перед выборами. В штате Косраэ ценз чуть меньше — уроженец острова со «стажем» проживания в 10 лет. В штате Понпеи достаточно быть гражданином штата по рождению, но это все равно позволяет отсечь от власти «чужаков». [24] Оффердал О. Местное самоуправление в Скандинавии: достижения и перспективы // Полис, 1999, №2, с. 155-167. [25] Белов А.Л. Политическая география Канады (регионализм в политической жизни и культуре). (Дис. … канд. географ. наук). Л., 1983; Белов А.Л. Политическая география Канады: основные современные проблемы // Известия ВГО, Вып. 5, 1983, с. 434-439; Мелкумов А.А. Канадский федерализм: теория и практика. М., Экономика, 1998. [26] Тихонов А.А. Федерализм в странах Латинской Америки. М., 1979. [27] Рыкин В.С. Австрийский федерализм: прошлое и настоящее. М., Институт Европы, 1998. [28] Коукли Дж. Двухпалатность и разделение властей в современных государствах // Полис, 1997, №3, с. 148-168. [29] Причем это правило распространяется на всех депутатов, не только сенаторов. [30] Кроме того, в конституции подчеркнуто, что Национальная ассамблея стоит на страже интересов и автономии штатов. [31] Здесь из 14 депутатов четверо избираются по одному от каждого штата на срок четыре года (только они имеют право баллотироваться на пост президента и вице-президента страны). Остальные 10 депутатов избираются на два года в соответствии с квотами каждого штата: пятеро представляют Чуук, трое — Понпеи, по одному Яп и Косраэ. [32] Строгое распределение должностей между этноконфессиональными группами известно из ливанской политики. [33] Рыкин В.С. Австрийский федерализм: история и современность // Новая и новейшая история, 1999, №3, с. 56-71. [34] Барановский К.Ю. Феномен умеренного квебекского национализма и перспективы политического решения квебекского кризиса // США: экономика, политика, идеология, 1997, № 7, с. 90-96; Шило В.Е. Кризис канадского федерализма: под бременем конституционных противоречий // США-Канада: Экономика. Политика. Культура. М., 1999, №3/4, с. 114-130.
[35] Косвенное участие есть всегда, поскольку каждый политик является представителем того или иного региона и в какой-то степени лоббирует его интересы.
Часть 2.
Асимметрия территориально-государственного строительства. Принципиальную важность имеет формирование асимметричной политико-территориальной структуры государства. Этот процесс может объясняться как автономизацией отдельных частей государства, так и наличием территорий в составе федеративного государства, находящихся под прямым контролем центра. Первый сюжет связан с «адресной» автономизацией отдельных периферий. Компромисс центра и периферий обычно предполагает обмен политической лояльности последних на более или менее широкие полномочия. Крайние примеры связаны с территориями, глубокая автономизация которых стала стимулом к федерализации всего государства, представляющего собой объединение территориальной основы и небольшой, но активной политически и/или отличающейся по этнокультурным параметрам периферии. Типичный пример — Сент-Кристофер и Невис, где Невис имеет функции «государства в государстве» практически по всем вопросам кроме внешней политики и обороны — со своей ассамблеей, премьер-министром и даже заместителем генерал-губернатора (специальным представителем британской короны). Другой пример — Занзибар, который получил независимость и объединился с Танганьикой в одно государство, выбирая при этом своего президента и свой парламент. Но наибольший интерес вызывают те формально унитарные государства, которые идут на уступки наиболее активным и специфичным перифериям, предоставляя им автономию в индивидуальном порядке. Причины здесь вполне типичны и обоснованны — этническая или физико-географическая обособленность территории, развитая политико-культурная идентичность. Баланс отношений обеспечивается тем, что государство идет на уступку интересам конкретной территории, предоставляя ей самоуправление. При этом территория остается в составе единого государства, а уровень внутриполитической напряженности спадает. Процесс «индивидуальной» децентрализации, влекущий за собой развитие внутригосударственной политико-географической асимметрии, особенно характерен для некоторых европейских периферий. Их список уже достаточно хорошо известен и стал в некотором смысле классикой. Во-первых, это пять областей Италии с особым статусом, из которых две обособлены географически, а три имеют этнолингвистическую специфику. Во-вторых, это островные зоны Португалии — Азоры и Мадейра[2]. В-третьих, островные регионы, имеющие при этом этническую специфику. Прежде всего — Аландские острова в Финляндии. С оговорками сюда можно отнести Корсику, где полноценного самоуправления все равно пока нет. В-четвертых, в этом ряду можно рассматривать удаленные территории Дании, входящие в единую монархическую систему Danish Realm, — Фарерские острова и Гренландию[3]. Наиболее яркой особенностью таких территорий является обеспечение баланса отношений «центр-регионы» через дуализм региональной власти. Региональная власть распределена между органами регионального самоуправления и обеспечивающими субординацию и общегосударственное единство институтами централизованного контроля. На Аландских островах интересы центра представляет назначаемый центром губернатор, то же самое характерно для Гренландии и Фарер. В «португальском варианте» контроль со стороны центра обеспечивается через министра республики, назначаемого на Азоры и Мадейру. Обеспечением региональных интересов занимается орган регионального самоуправления, который в обязательном порядке включает парламент, а также более или менее сильный орган исполнительной власти, т.е. правительство. Региональные парламенты и правительства функционируют в «северной модели»: на Аландских островах есть лагтинг (парламент) и правительство, в Гренландии и на Фарерских островах есть правительство (ландсстюре) и парламент (ландстинг в Гренландии и лагтинг на Фарерах). «Португальский» вариант предполагает наличие на островах региональной ассамблеи и правительства. Процесс развития регионального самоуправления активно разворачивается и в трех «кельтских» регионах Великобритании. В Шотландии и Северной Ирландии, где тяга к автономии была особенно велика, избраны парламенты, создавались исполнительные органы власти во главе с первыми министрами. В более ассимилированном Уэльсе создана национальная ассамблея, а исполнительный орган власти выделен не столь явно, он представлен исполнительным комитетом[4]. При всем развитом самоуправлении государство, тем более не привыкшее к федералистским «вольностям», создает для своих «асимметричных» частей различные инструменты централизованного контроля: · «Последнее слово» в принятии решений органами регионального самоуправления. Например, законы Аландских островов утверждает президент Финляндии, который может наложить вето, если посчитает, что островитяне вышли за пределы своей компетенции. · Решающая роль в кадровой политике. Главы региональных правительств обычно утверждаются представителями центра. Такова ситуация с главными министрами во всей британской системе: их назначает губернатор (лейтенант-губернатор), который часто имеет аналогичные полномочия в отношении всех министров: задача состоит в том, чтобы при назначении учесть интересы региона и его ведущих политических субъектов, прежде всего — партий, выигравших местные парламентские выборы. Аналогично, на Азорах и Мадейре местных премьер-министров назначают министры республики. · Создание специализированных центральных ведомств для комплексной работы с «особыми» территориями. Эта практика особенно развита в Великобритании, где есть министерства по делам Северной Ирландии, Шотландии, Уэльса. На Мальте после отмены самоуправления на втором острове — Гозо было создано министерство по делам Гозо. Процесс превращения европейских государств в асимметричные продолжается на наших глазах. Первый робкий шаг сделала даже Франция в отношении Корсики (ограниченная компетенция в сферах культуры, сельского хозяйства и транспорта). Идет развитие самоуправления на автономных территориях Италии, Португалии, Дании и пр. Пример Аландских островов стал «историческим»: автономия существует с довоенного периода. Пока из крупных европейских государств с «выпуклой» территориальной структурой асимметрия и автономизация отдельных частей слабо выражены разве что в Греции, Швеции и все-таки во Франции. Отдельно следует сказать о системе автономий Китая, где применяется известная из опыта социалистических стран модель национально-территориальных автономий. В последнее время Китай осваивает и иную практику асимметричной автономизации — в связи с присоединением Гонконга и Макао. Их инкорпорация в состав единого государства была осуществлена в обмен на широкую автономию, и они имеют статус особых административных районов. Структурно они приближаются к европейским автономным перифериям, но с важной оговоркой — особый статус и идентичность этих территорий определились по причинам исторического (колонии Великобритании и Португалии) и экономического (капиталистический строй) характера. Анализ процессов автономизации периферий не может быть полным без учета постколониальной политической практики, связанной с трансформацией отношений между бывшими метрополиями и колониями, сохраняющими свою зависимость. На сегодняшнем этапе уже нельзя говорить о жестком подчинении колоний, они превратились в автономные заморские периферии, как правило не входящие напрямую в состав бывшей метрополии, но пользующиеся при этом более или менее развитым самоуправлением. При этом сейчас баланс отношений между этими государственными образованиями определяется по-другому: заморские территории получают более или менее развитое самоуправление для удовлетворения своих интересов, при этом соглашаясь на подчиненный статус. Последний имеет в современном мире свои выгоды: заморские территории получают возможность пользоваться патронажем крупной державы, извлекать из этого экономические выгоды, иметь доступ к престижному гражданству и др. Напротив, полная независимость для экономически слабых территорий выглядит весьма сомнительной перспективой. В результате формируется политико-географическая иерархия заморских территорий. Она определяется с одной стороны уровнем их политических требований, который зависит от экономического веса, геостратегического значения территории и развития политико-культурной идентичности, определяющей интерес к созданию национального государства. С другой стороны бывшая метрополия определяет пределы возможного в своих уступках бывшим колониям, пытаясь сохранить их в своем составе и учитывая их интересы[5]. Самоуправление на заморских территориях как правило предполагает создание на уровне региональной власти баланса между интересами центра и территории. Соотношение может быть очень разным в зависимости от развития интересов территории и объема уступок, на которые готова пойти метрополия. Особым случаем здесь служит американский федератизм: этим понятием обозначается ситуация, когда территория имеет органы власти и полномочия, подобные субъекту федерации, но субъектом федерации не является. В «окружении» США данная ситуация характеризует пять зависимых территорий — Пуэрто-Рико, Виргинские острова, Гуам, Северные Марианские острова и Американское Самоа. Здесь, как и в американских штатах, население избирает себе губернатора; действуют свои парламенты. Как правило, здесь действуют отделения общеамериканских партий. Хотя и между этими территориями существуют свои различия. Более высоким уровнем политического самосознания отличается Пуэрто-Рико, где созданы собственные политические партии, есть серьезное движение за превращение в полноценный американский штат. Напротив, самая слабая и периферийная территория — Восточное (Американское) Самоа до 1977 г. управлялась губернатором, которого назначало министерство внутренних дел США. Наиболее развитые заморские территории, конечно, имеют наибольший интерес к полной независимости. Однако, как показывает опыт, они же имеют серьезный интерес к экономическому взаимодействию с метрополией, которая в свою очередь обычно оказывается готова предоставить им высокую степень самоуправления. Например, Великобритания не балует свои владения политической автономией, но в ряде случаев допустила создание полноценных «парламентских республик», во многом напоминающих независимые государства. В особенности такая ситуация отличает Бермудские острова, она характерна и для Гибралтара, который плотно интегрирован в систему британских интересов. Не случайно оба региона решительно отвергают независимость: Бермуды проголосовали против на референдуме в 1995 г., на Гибралтаре по-прежнему популярен лозунг “British forever”. Таким образом, можно говорить об удачном балансе интересов центра и заморской территории, при котором независимость последней становится просто не нужна. Правда, значительно сложнее ситуация с некоторыми французскими владениями, из которых политически наиболее «продвинутыми» являются Новая Каледония и Французская Полинезия. Их удаленность от метрополии, неплохое экономическое развитие в сочетании с местным национализмом подпитывают стремление к независимости. Не заинтересованная в этом Франция с одной стороны идет на расширение автономии, а с другой уделяет повышенное внимание контролирующим инстанциям. Таким путем создается тот же баланс, но на более высоком уровне реализации как регионального, так и центрального интереса. Статус этих территорий выше, чем у обычных заморских департаментов Франции, здесь действуют свои правительства и парламенты, имеются местные партии, успешно конкурирующие с филиалами общефранцузских. Уровень контролера со стороны метрополии тоже выше, им является верховный комиссар. Напротив, вполне стабильны отношения заморских территорий с метрополиями в лице Новой Зеландии и Нидерландов[6]. Здесь также существует довольно-таки полноценная парламентская система с правительством и премьер-министром, которая устраивает обе стороны. Представительство метрополии на новозеландских территориях обеспечивает верховный комиссар новозеландского правительства, на Антилах — генерал-губернатор, а на отделившейся от них маленькой Арубе — просто губернатор. Несколько меньший уровень развития автономии отличает мелкие британские колонии и основные заморские территории Франции. Британский вариант обычно предполагает классическую для ее бывших и нынешних владений ситуацию — наличие губернатора, представляющего метрополию, местную легислатуру и главного министра[7]. В некоторых случаях, однако, главный министр отсутствует (Каймановы острова, Фолкленды). В заморских департаментах Франции (Гваделупа, Мартиника, Реюньон и Гвиана) и специальных территориальных единицах (например, Майотта) практически воспроизведена схема управления обычным французским департаментом — с назначенным префектом и местной легислатурой. Наиболее слабыми и зависимыми выглядят некоторые заморские территории Франции, Новой Зеландии, а также Австралии. Например, тихоокеанское владение Франции Уоллис и Футуна не удостоилось даже префекта: метрополию здесь представляет главный администратор. Явно низок статус островов Токелау, принадлежащих Новой Зеландии: здесь также назначается администратор, представляющий министерство иностранных дел и торговли. На островах нет полноценного самоуправления, вместо регионального правительства действует совет вождей. Также очень низкий уровень автономии имеют заморские территории Австралии. Чуть выше статус у Норфолка, который называют австралийской внешней территорией. Самый низкий — у Кокосовых островов и острова Рождества, где первым лицом является администратор, представляющий министерство региональных служб, территорий и местного управления. Региональное самоуправление представлено в первом случае советом островов, во втором — совещательным советом при администраторе. Столь слабое развитие автономии в некоторых заморских территорий является прямым следствием отсутствия политических амбиций и экономической слабости. В принципе управленческая иерархия заморских территорий в современной мире неплохо соответствует уровню развития их политико-культурной идентичности и экономики. Эти показатели определяют и статус представительства центра, и влияние регионального самоуправления. То же в принципе характерно и для всех ситуаций территориальной асимметрии. Асимметрия территориально-государственного строительства предполагает как особый статус регионов в унитарных государствах, так и наличие регионов с более слабой автономией в федеративных государствах. Последнее также определяется политико-культурными и экономико-демографическими показателями. Федерализм обычно понимается как равенство регионов, невзирая на экономические и прочие контрасты. Это — принципиальный подход, поскольку структура федеративного государства определяется региональной идентичностью, т.е. границы субъектов федерации имеют историко-культурное происхождение. Поэтому для всех федеративных государств характерны буквально огромные различия между субъектами по таким простейшим показателям, как размеры территории и численность населения. В этом государство, как правило, не видит проблемы, поскольку федеративное устройство и административно-территориальное деление понимаются как историческая традиция, не подлежащая нарушению. Хотя внутренняя политическая симметрия федеративного государства имеет свои ограничители. Во-первых, есть традиции, которые при всем равенстве субъектов, определяют регионы-лидеры, пользующиеся преимуществами в принятии общегосударственных решений. Например, в ОАЭ очевидно доминирование двух самых крупных и экономически развитых эмиратов — Абу-Даби и Дубая: существует признанный всеми легитимный порядок, в котором эмир Абу-Даби является президентом страны, а шейх Дубая — вице-президентом (одновременно обычно работает премьер-министром). Во-вторых, определенное сочетание исторических, демографических и экономических факторов приводит к неравенству субъектов федерации по тем или иным вопросам. Некоторые территории могут вообще находиться за рамками «федеративного пространства», являясь унитарными элементами с ограниченным или отсутствующим самоуправлением. Например, экономико-демографическое неравенство субъектов федерации признается в некоторых странах при формировании «палаты регионов». Она совсем не обязательно формируется по принципу равного представительства регионов. Некоторые федерации не считают такой подход рациональным, и их регионы относятся к этому с пониманием. Особенно четко такая форма неравенства выражена в Австрии, где для земель определяются квоты их представительства в бундесрате пропорционально численности населения. Приблизительные квоты определены и для германских земель, т.е. и в этом случае германский и австрийский федерализм имеет общие черты[8]. Очень приблизительно, но также в относительной пропорции с числом жителем определяется представительство штатов Индии. Кроме того, квоты исторически закреплены для провинций Канады[9]. Неравенство может иметь и чисто исторические корни. Например, шесть регионов Австралии являются штатами — original states, а два были созданы позднее и называются просто территориями. Похожая ситуация существует в другой федерации, формировавшейся в процессе объединения и дальнейшего частичного дробления колоний, — Канаде[10]. Некоторая асимметрия на уровне субъектов федерации свойственна и для Малайзии, где она также имеет историко-культурные причины. Основу федерации составляют девять султанатов, где преобладают малайцы-мусульмане. Несколько меньший статус у четырех штатов (два из них — портовые приморские регионы со смешанным населением, еще два — полиэтнические территории на Калимантане): их губернаторы назначаются и не имеют права голоса в Совете правителей. Действие указанных факторов влечет за собой многоуровневое строение некоторых федераций, когда статус некоторых субъектов оказывается выше, чем у остальных. Также оно способствует дифференциации территории на «федеративное пространство» и регионы, лишенные статуса субъектов федерации и обладающие меньшим политическим статусом. Можно выделить два типа таких «асимметричных» регионов. Один из самых распространенных случаев связан со столичными территориями, которые часто не являются субъектом федерации. Государство может принять принципиальное решение вывести свой политико-географический центр за пределы «федеративного пространства», сделать его регионом, находящимся под прямым контролем центра (т.е. просто являющимся этим центром). Тем самым подчеркивается равенство субъектов федерации, т.к. ни один из них не «владеет» столицей всего государства. И в то же время складывается асимметрия, когда одна из территорий не является субъектом федерации, причем — столичная. Это — своеобразная ситуация, когда, решая проблему одной асимметрии, государство создает другую. Классическим примером такого столичного региона является округ Колумбия в США, где расположен Вашингтон. Этот пример подхватили практически все федерации американского континента — Мексика, Бразилия, Аргентина, Венесуэла. Ему последовали Австралия, Нигерия, Эфиопия, Пакистан, Индия, Малайзия и др. В столичных регионах довольно часто осуществляется та или иная форма прямого управления из центра. Проблема обеспечения региональных интересов решается с помощью местного самоуправления: речь обычно идет о городе, который имеет обычные органы городского самоуправления. Например, в Вашингтоне избирается мэр, в Каракасе — алькальд. Однако вопрос о прямом контроле государства за столичным регионом не является настолько принципиальным и решается в соответствии с политической традицией. Например, столичные территории Бразилии и Аргентины имеют практически такие же органы власти, что и обычные субъекты федерации и так же представлены в «палате регионов». В большинстве государств столица все-таки представляет собой субъект федерации или находится на территории субъекта федерации. Здесь (особенно в Европе) не видят смысла в какой-то особой политико-географической игре с асимметрией (более свойственной для Америки, Африки и Азии), не считая необходимым и идеологически оправданным выводить столицу за рамки «федеративного пространства». «Обычными» субъектами федерации являются Вена, Берлин, Брюссель (в региональном измерении двухмерной бельгийской федерации), Берн, а также Абу-Даби (в последних двух случаях столичный город — лишь часть обширного региона) и др. Другой случай — федеральные территории, которые также находятся в прямом подчинении центра и стоят на ступеньку ниже субъектов федерации в политико-территориальной иерархии. Обычно это экономически слабые регионы с небольшой территорией и населением, которые не воспринимаются как равные субъектам федерации. Их наличие часто объясняется исторической спецификой. Наиболее типичные ситуации связаны с Индией и некоторыми латиноамериканскими федерациями. Индия имеет наиболее развитую систему таких регионов, которые называют здесь союзными территориями. В настоящее время их семь, в их число входит столичная территория Дели, небольшие поселения с особой историей (бывшие португальские и французские колониальные анклавы), новый столичный центр Чандигарх и две островные группы. Если не считать особый случай Дели, относящийся к ситуации со столицами, описанной выше, все это — регионы, явно не подходящие по своим масштабам под статус полноценного штата. Для таких территорий (которых, кстати, было больше) государство предусматривает режим президентского правления через назначаемого администратора (лейтенант-губернатор, верховный комиссар). Однако для обеспечения баланса интересов государство считает возможным создание в этих регионах легислатур и советов министров, что уже приближает их к обычным штатам (пример Дели и Путтучерри). В латиноамериканских федерациях и Малайзии также закреплено централизованное управление таким типом территорий. Контраст с субъектами федерации здесь сильнее, чем в Индии, поскольку в них действуют выборные губернаторы (или другие сильные институты региональной автономии, как в Малайзии). Наличие федеральных территорий (или просто территорий) предполагается законодательством Бразилии и Мексики, в этих регионах губернатор назначается. Однако на сегодняшний день их практически не осталось. Добавим, что законодательство латиноамериканских федераций часто подразумевает прямое федеральное правление мелкими островами, где нет населения и особых оснований для создания субъектов федерации или вхождения в состав субъекта федерации. Наиболее развита данная ситуация в Венесуэле, где многочисленные карибские острова являются федеральными территориями и федеральными владениями (однако наиболее крупный остров Маргарита все-таки представляет собой отдельный штат). В Мексике закреплено в конституции, что острова и рифы находятся в прямом владении федерации. Таким образом, основные примеры федеральных территорий (не считая столичные) сегодня все-таки связаны с Индией — одной из самых сложных федераций. Кроме того, следует указать на создание такой территории на малайзийском острове Лабуан, специально выделенном из состава штата Сабах. Это решение объяснялось экономическими причинами — созданием свободной экономической зоны, и Лабуан стал интересным новообразованием для всех федеративных систем, поскольку обычно федеральные территории являются историческим рудиментом. Малайзия стала одним из самых важных примеров многоуровневой федерации, где есть полноценные девять штатов, четыре штата с несколько меньшим статусом и две территории, одна из которых — столичная (этими территориями управляют уполномоченные, назначенные парламентом). Сегодня асимметрия федеративных государств связана прежде всего со столичными территориями, часто имеющими особый статус. Этот тип асимметрии нельзя сегодня считать развивающимся, поскольку федерация скорее стремится снять эту асимметрию. Все-таки общая тенденция связана с децентрализацией. Это значит, что в унитарных государствах появляются элементы асимметрии за счет развития периферийных автономий. В федеративных государствах процесс дальнейшей децентрализации влечет за собой повышение статуса территорий и далее либо развитие самоуправления, либо их превращение в «настоящие» субъекты федерации. Федерация от этого становится более симметричной. Так, территории Мексики постепенно превратились в полноценные штаты. Очень важно отметить, что мексиканское законодательство определяет для этого критерии: если население территории превысило 80 тыс. жителей, и она обладает «необходимыми ресурсами» (конечно, расплывчатая категория, решающее слово по определению которой принадлежит федеральным властям). В результате стали штатами Наярит, Кинтана-Роо и Нижняя Южная Калифорния. Процесс повышения статуса союзных территорий постоянно развивается в Индии[11]. Последний пример — разделение союзной территории Гоа, Даман и Диу, созданной на основе бывших португальских колоний на западном побережье. Ее основная часть — достаточно крупный и экономически развитый Гоа стал новым индийским штатом, а анклавы Даман и Диу остаются союзной территорией. Повторимся, что в наиболее «продвинутых» союзных территориях развиваются типичные для Индии институты региональной власти. Что касается более ранних, «классических» примеров, то напомним о преобразовании в американские штаты Аляски и Гавайских островов или о повышении статуса Огненной Земли в Аргентине. Реорганизация территории. В завершение следует рассмотреть вопрос о принципах реорганизации территории в государствах с развитыми региональными интересами. Децентрализация может пробуждать интерес не только к расширению автономии существующих регионов, но и к созданию новых. Интерес центра состоит в том, чтобы обеспечить стабильность, а значит, принять по этому поводу обоснованное государственное решение, не влекущее за собой конфликты в системе и учитывающее мнение других регионов. Данный вопрос имеет наибольшее значение в федеративных государствах, где изменение административно-территориального деления практически невозможно без учета региональных интересов, поскольку чревато конфликтом между центром и регионами. Обычная формула реорганизации территории подразумевает взаимное согласие центра и регионов. В соответствии с этой формулой в большинстве федераций дозволяются изменения политической карты с созданием, укрупнением, выделением субъектов федерации, приемом в состав федерации новых территорий или повышением статуса существующих. Дополнительным фактором стабилизации статус-кво нередко служит перечисление субъектов федерации в конституции (которое одновременно подчеркивает их высокий статус), но внесение поправок в конституцию для изменения списка регионов при наличии политического консенсуса не представляет особого труда. Ситуация, когда решающее слово в реорганизации территории принадлежит исключительно центру, довольно редка. Она более характерна для Индии, где субординация уровней власти велика: здесь решение о реорганизации территории принимает парламент с помощью закона. Как правило, законодательство предполагает учет мнения заинтересованных территорий и даже всех территорий страны. Можно выделить следующие модели: · Мнение региона определяется через позицию их легислатур. Например, в Аргентине создание новых провинций требует одобрения не только федерального, но и местных парламентов. Изменение границ штатов Малайзии нуждается в согласии Совета правителей как органа центральной власти и легислатуры штата. · Мнение региона определяется с помощью всенародного референдума. Плебисцит при реорганизации территории обязательно требуется в Бразилии. В Германии разработана целая процедура, предполагающая участие населения. Создание новых земель здесь может проводиться с помощью референдума на территории, которая меняет свой статус, и на всех заинтересованных землях. Также предусмотрен институт народного опроса для территорий с населением более 1 миллиона чел. по требованию 10% избирателей: в случае выраженного стремления жителей этой территории сформировать землю в течение двух лет должен быть принят федеральный закон, определяющий дальнейшие действия. Голосование предусмотрено и в Австралии в случае изменения границ штата: решение должно быть подтверждено национальным и региональным парламентами и населением всего штата. · Участие в реорганизации территории принимают все субъекты федерации, а не только заинтересованные. Данная процедура четко прописана в Мексике. Здесь для создания нового штата нужно, чтобы соответствующее решение было ратифицировано большинством региональных легислатур. Причем в случае, если легислатуры заинтересованных штатов, границы которых меняются, не ратифицировали решение, используется более высокая планка для всех штатов: две трети регионов должны поддержать изменения, как бы компенсируя несогласие одного из заинтересованных регионов. Степень участия центра и регионов в реорганизации территории довольно сильно различается в федеративных государствах. В более централизованных федерациях (Индия) центр имеет решающий голос в этом процессе. Наиболее демократичные варианты предполагают максимальный учет мнения всех заинтересованных сторон — референдумы или как минимум решения региональных легислатур. Причем принципы федерализма иногда воспринимаются так, что реорганизация территории невозможна без учета мнения всех, а не только заинтересованных регионов. Большинство федераций не злоупотребляет реорганизацией своих территорий. Это закономерно, поскольку федерализм предполагает деление страны на устойчивые, «укорененные» образования с развитой идентичностью и историей. Поэтому тотальная перекройка внутренних границ здесь просто невозможна, иначе это не федерация, а обычное унитарное государство, меняющее свое административно-территориальное деление, исходя из принципов политико-экономической целесообразности[12]. В то же время развитие процесса децентрализации объективно ведет к включению в него все новых территорий, обретающих свою политико-культурную идентичность. Поэтому наиболее распространенный случай — выделение новых субъектов федерации из числа существующих или повышение статуса федеральных территорий. Крайним случаем является Нигерия, где на протяжении всех последних десятилетий идет непрерывное дробление территории. В 1960 г. страна делилась на столицу Лагос и три области, в 1967 г. здесь уже было 12 штатов, в 1876 г. — 19, в 1987 г. — 30, а в 1996 г. число субъектов федерации в Нигерии достигло 36. Большое число новых регионов появилось в Судане при переходе к федеративной модели. Вычленение новых субъектов характерно и для более «опытных» федераций. Среди последних примеров — создание трех совершенно новых штатов в Индии. Укрупнение регионов через их слияние — гораздо менее распространенный сценарий, поскольку он противоречит основным тенденциям децентрализации. Но некоторые, обычно более устойчивые федерации могут рассматривать решения об объединении соседних регионов, не имеющих противоречий друг с другом и по каким-то причинам заинтересованных в создании более мощного единого субъекта. Интересен и закономерен поднятый в Германии вопрос об объединении Берлина и окружающей столицу земли Бранденбург (и вообще старые попытки ликвидации городов-земель за счет их объединения с другими землями — случаи Гамбурга и Бремена). В Швейцарии может произойти объединение двух ведущих франкофонных кантонов — Женевы и Во. *** Компаративный анализ процессов децентрализации в целом и особенностей государственного строительства в федеративных государствах в частности позволяет говорить и большом количестве типологически похожих, просто идентичных ситуаций, и о серьезных различиях в подходах[13]. Такой анализ полезен прежде всего тем, что позволяет сделать шаг на пути к созданию единой теории территориально-государственного строительства. Это — не просто анализ административно-территориального деления и специфики властных институтов. Требуется комплексное изучение закономерностей, выявление факторов, определяющих те или иные модели регионального структурирования государства и формирования баланса отношений между центром и регионами. Указанные проблемы имеют огромную актуальность в современном мире, проходящим через новый цикл регионализации, который закономерно совпадает с циклом демократизации. Развитие региональных политических интересов стимулирует и осознание центром своих интересов в новой ситуации и стимулирует разработку моделей баланса между этими интересами. Нарушение этого баланса является мощным фактором политической нестабильности, затрудняющим поступательное развитие государства. Реальная асимметричность большинства государств означает, что отдельные территории не устраивает принятый «среднестатистический» уровень децентрализации, они стремятся к чему-то большему. Так, субъекты федерации могут ставить вопрос о сецессии: на грани находятся Квебек, Джамму и Кашмир, Невис[14]. Провинции унитарных государств могут бороться за создание или расширение автономии или даже в особых случаях радикалы ставят вопрос о создании собственной государственности (Страна Басков, Каталония и пр.). В целом заметно, как в зависимости от уровня развития политико-культурной идентичности и наличия экономико-географических предпосылок регионы стремятся к повышению своего политического статуса до того или иного уровня. Государство со своей стороны ищет демократические способы решения данной проблемы, вырабатывая компромиссные формулы, позволяющие привести интересы к общему знаменателю. Стабильность и эффективность этих формул тоже бывает очень разной. Даже федеративная модель имеет широкий «допуск» при оценке уровня региональных свобод. Некоторые федерации, такие как Пакистан, Венесуэла отличаются высоким уровнем централизации. Тема чрезмерной централизации популярна в Мексике и Австрии. В других федерациях, таких как Швейцария, регионы имеют гораздо большее число «степеней свободы». Распространен индивидуальный подход к регионам, когда в каждом конкретном случае определяется своя формула баланса отношений «центр — регион», что ведет к распространению территориально-политической асимметрии. Также для анализа важны ситуации многоуровневого регионального структурирования государства. Комплексный компаративный анализ процессов территориально-государственного строительства должен привести к определению закономерностей, связывающих разнородные факторы с уровнями и типами автономизации территорий. Такой анализ чрезвычайно важен для современной России, где продолжаются эксперименты в области региональной политики[15]. Проблема создания на территории России федеративного государства, определения его адекватной модели, правильного понимания сути федерализма остается одной из самых актуальных, ей посвящены многие серьезные работы[16]. Большую научную и практическую ценность, на наш взгляд, имеет создание общей теории территориально-государственного строительства, которая может стать одной из важнейших составных частей политологии и, тем более, политической географии. [1] Работа выполнена при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда, проект №02-03-18012а. В работе использованы материалы (конституции и другие нормативные акты) по следующим странам: Австралия, Австрия, Аргентина, Бельгия, Босния и Герцеговина, Бразилия, Великобритания, Венесуэла, Германия, Греция, Дания, Индия, Индонезия, Испания, Италия, Канада, Китай, Коморские острова, Ливан, Малайзия, Мальта, Мексика, Мьянма, Нигерия, Нидерланды, Новая Зеландия, Норвегия, Объединенные Арабские Эмираты, Пакистан, Папуа Новая Гвинея, Португалия, Сент-Кристофер (Сент-Китс) и Невис, Судан, США, Танзания, Федеративные штаты Микронезии, Филиппины, Финляндия, Франция, Хорватия, Швейцария, Швеция, Шри Ланка, Эфиопия, ЮАР, Югославия, Япония. [2] Некоторое время самоуправление имел и меньший из двух основных островов Мальты — Гозо. [3] Хотя Гренландия по своим политико-географическим параметрам скорее является примером деколонизованной территории, получившей самоуправление и интегрированной с бывшей метрополией на новых основаниях (такие примеры специально рассматриваются ниже). [4] Еще одна особенность Великобритании — это наличие квазифеодальных островных образований, формально являющихся владениями британской короны, но не частями единого государства. Это — близлежащие острова Мэн, Гернси и Джерси, в которых культивируются трансформированные властные институты средневековья. При этом обеспечен дуализм власти — самоуправление через парламент и главного министра и королевский контроль через лейтенант-губернатора. [5] Хотя в современном мире немало примеров, когда метрополии сами отказываются от своих колоний, поскольку не в силах их «потянуть» и не имеют глобальных геополитических амбиций. Самый яркий пример — Португалия. [6] Острова Кука и Ниуэ — заморские территории Новой Зеландии, Антильские острова и Аруба — Нидерландов. [7] В основном это небольшие карибские островные территории — Ангилья, Британские Виргинские острова, Монтсеррат, Теркс и Кайкос, а также остров Св. Елены. [8] Бусыгина И. Ассиметричность федерации: Россия и опыт Германии. // Мировая экономика и международные отношения, 1998, №12, с. 142-151. [9] Нуриахметов В.Г., Попов Р.В. Опыт канадского федерализма: уроки для Российской Федерации? // США-Канада: Экономика. Политика. Культура. М., 1999, №3/4, с. 131-135. [10] Изначально четыре провинции — англоязычная собственно Канада, ныне — Онтарио, и франкоязычный Квебек, плюс Новая Шотландия и Нью-Брансуик, которые потом «обросли» новыми провинциями и двумя территориями на Севере с меньшим статусом. [11] Семенова Н.И. Изменения в структуре Индийского Союза в 60-70-ые гг. // Индия — союз штатов. М., 1981, с. 6-39. [12] Шигер А.Г. Административно-территориальное деление зарубежных стран. М., 1956. [13] Хоффман Э., Натан Р. Современный федерализм: сравнительные перспективы // Международная жизнь, 1991, № 4; Элейзер Д.Дж. Сравнительный федерализм // Полис, 1995, №5; Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. М., Изд. дом «Артикул», 1997. [14] Невис реально пытался выйти из состава единого государства, имея на это конституционное право. Но на референдуме 1998 г. не хватило голосов — нужно было набрать две трети, а получилось только 61,7%. Неудачей закончился и референдум о суверенитете Квебека в 1995 г. (49,4% голосов «за»). [15] Столяров М.В. Россия в пути. Новая федерация и Западная Европа. Казань, Фэн, 1998. [16] Салмин А.М. Российская Федерация и федерация в России // МЭиМО, 2002, №2, с. 40-60, №3, с. 22-35. |
![]() ![]() Наш адрес:
© 2008 «Институт региональной политики»
|