Ваше имя:

Имя адресата:

Email адресата:

Ссылка: http://www.regionalistica.ru/library/articles/rft13/
Институт региональной политики
Информация об институте
Направления деятельности:

Отношения “центр-регионы” в 1997-1998 гг.: между конфликтом и консенсусом

Полития, 1998, №1 (7), с. 5-32.

Ростислав Туровский

Отношения между центром и регионами — один из важнейших факторов отечественной политики. В современной России региональный по­литический процесс имеет особую логику. За по­следние годы страна и ее регионы пережили целый ряд своего рода микрореволюций, в ходе которых происходил кар­динальный пересмотр отношений столицы и про­винции. В рамках регионального политического процесса можно выделить несколько этапов, свя­занных с микрореволюциями и их последствиями. На каждом из них устанавливался определенный баланс сил между центрами власти в регионах, про­исходило перераспределение полномочий между регионами и центром, менялся способ легитимации региональной власти.

Первая революция произошла в 1990 г., она была связана с выборами новых сове­тов на альтернативной основе и усилением совет­ской власти в регионах за счет партийной. Револю­ция 1991 г. уничтожила партийную власть как тако­вую, на смену ей пришла власть назначаемого Мо­сквой главы администрации, однако в регионах устано­вилось двоевластие, связанное с большими полно­мочиями законодательной (советской) власти и ее противоречиями с исполнительной — частью президентской властной вертикали (в республиках постепенно вводилась президентская форма прав­ле­ния). В результате революции 1993 г. совет­ская власть была уничтожена, ее заменила новая законо­дательная власть с урезанными правами, главным и фактически единственным центром власти стал губернатор, назначаемый президентом.

В 1996 г. в регионах произошла новая, «тихая» революция. В Москве собрался новый Совет Феде­рации, верхняя палата российского парламента, формируемая из руководителей ис­полнительной и законодательной власти субъектов федерации. Это событие стимулировало превраще­ние региональной элиты в самостоятельный консо­лидированный субъект политического процесса. За­тем в большинстве регионов прошли выборы глав исполнительной власти, губернатор из ельцинского назначенца превратился в «минипрези­дента», изменив свое политическое качество (тем самым края и области как бы «догнали» республики по легитимности власти). Начался новый этап ре­гионального политического процесса, субъектами которого стали качественным образом изменившиеся политические актеры — Совет Феде­рации, всенародно избранные губернаторы, в том числе губернаторы-«оппо­зи­ционе­ры», пришедшие к влас­ти при поддержке КПРФ. Анализу отношений между центром и регионами на этом новом этапе и посвящено предлагаемое исследование.

В течение 1997 г. мож­но бы­ло наблюдать, какие политические послед­ствия эта революция имела в центре и на местах. Прямые выборы глав исполнительной власти в регионах создали совершенно новые условия для дальнейшего развития отношений между центром и субъектами федерации. Сегодняшние губернаторы ведут себя свободнее в отношениях с Москвой. Они обладают легитимностью, подтвержденной всенародным избранием, и ощущают свою ответст­венность перед избирателями. Жизнь заставляет гу­бернаторов проводить самостоятельную социально-экономическую политику и защищаться от вмеша­тельства Москвы. У избранных глав исполнитель­ной власти развязаны руки уже потому, что их по­зиции более адекватны местной политической куль­туре, они чувствуют за собой народную под­держку и собираются добиваться этой поддержки на следующих выборах.

За последние годы российская регио­нальная элита сильно изменилась. Вливание «свежей крови» сделало ее более динамичной, нацеленной на отстаивание своих интересов. 48 руководителей из 88 заняли свои посты не ранее декабря 1995 г., то есть работают немногим более двух c половиной лет (по состоя­нию на сентябрь 1998 г.). В особенности об­новление региональной верхушки затронуло «рус­ские» регионы России — 37 краев и областей России из 55. Проблема отношений центра с новыми губер­наторами заключалась и в их личной неподкон­трольности московским группировкам, и в том, что они в большинстве своем не входят ни в одну из крупных политико-экономических групп интересов и не повязаны обязательствами и компрометирую­щими действиями.

Заметно изменилась политико-идеологи­ческая структура губернаторского корпуса. По­дав­ляющее большинство новых руководителей получили под­держку на выборах со стороны НПСР и КПРФ. Многие победившие на выбо­рах действующие губернаторы перехватывали ло­зунги левых сил, и некоторым из них они действи­тельно не чужды, ведь корпус действующих губер­наторов столь же неоднороден по происхождению и идеологическим ориентациям, как и корпус победи­телей-оппозиционеров. Поэтому ослабление пози­ций либералов в российской региональной элите характерно не только для тех регионов, где к власти пришли кандидаты от КПРФ. В ряде слу­чаев победители включили в администрацию оппо­зиционеров в качестве платы за поддержку.

В результате региональная элита буквально на глазах превратилась в реальный субъект россий­ского политического процесса[i]. В этом новом ка­честве она принялась искать объединительную платформу с тем, чтобы заявить о себе в качестве са­мостоятельной силы. Особенно важен тот факт, что «рост самосознания» региональной элиты происходит снизу, ведь прежде попытки ее интеграции предпринимались сверху, в це­лях укрепления позиций федеральной власти в преддверии выборов и в интересах отдельных груп­пировок (“Выбор России”, ПРЕС, НДР и др.). Теперь губернаторы России все чаще заяв­ляют о ставке на собственные силы в региональном развитии. Такова ориентация многих пришедших к власти губерна­торов от оппозиции, которые изначально не надея­лись на благосклонность Москвы. Но и остальной части губернаторского корпуса такая позиция не чужда.

Важным фактором укрепления единства ре­гиональной элиты становится демонстрируемая ею «губернаторская солидарность». Можно вспомнить демонстративные консенсусные решения Совета Федерации, которые принимались в пику федераль­ной власти (вопросы реституции, утверждение су­дей Конституционного суда, повышение минималь­ного размера пенсии и др.). Приметой времени стало укрепление горизонтальных связей между субъектами федерации. До сих пор региональные лидеры не могли наладить эффективно работающие гори­зонтальные связи, и Москва успешно гасила их объ­единительные порывы, играя на эгоистических ин­тересах отдельных регионов. К сбли­жению регионы подтолкнула нестабильность ситуа­ции в центре и несоответствие федеральной поли­тики региональным интересам. Теперь регионы все чаще заключают двусторонние соглашения, заметно активизировалась и деятельность межрегиональных ассоциаций.

Весной 1997 г. обозначился новый этап в консо­лидации региональной элиты. В России началась настоящая борьба за отстаивание региональных интересов, в которую включились практически все руководители регионов. Их интересы стали вполне очевидны, и, можно сказать, банальны: большая экономическая самостоятельность, большие политические полномочия. Самые ост­рые конфликты разгорались по поводу финансовых отношений Москвы и провинции: Москва недопла­чивала регионам причитающиеся им бюджетные средства, регионы в ответ угрожали прекратить вы­платы центру и перейти на «само­фи­нан­си­рование».

В этой связи представляется нецелесообразным деление губерна­торов на «лояльных» и «оппозиционеров», по край­ней мере в отношениях с центром. В борьбу за от­стаивание региональных интересов первыми всту­пили те губернаторы, которые в идеологизирован­ной системе координат считались «рефор­ма­то­ра­ми», а следовательно, лидерами, которых Москва рассматривала как «ло­яльных» и всячески поддерживала на выборах. Это неудивительно, поскольку они возглавляют наибо­лее сильные в экономическом отношении регионы, которые меньше зависят от субсидий из центра и где возникает все больше соблазнов не делиться с Москвой заработанными средствами. По этой при­чине пионером экономического сепаратизма в марте 1997 г. стала экономически «сильная» Иркутская об­ласть, которая пошла на жесткое обострение отно­шений с центром (происходящее окрестили «налоговым путчем»): губернатор Ю.Ножиков при­нял постановление, в соответствии с которым с 1 марта на месяц приостанавливалось перечисление налогов федеральному центру в связи с критической ситуацией с платежами в самой области. Одновре­менно была ужесточена кредитно-финансовая поли­тика области — заморожены все рас­ходы местного бюджета, кроме выплат зар­платы, пенсий и стипендий, введен запрет на взаи­мозачеты. За счет этих жестких мер удалось снизить темпы роста задолженности.

Аналогичное постановление о приостановке платежей в Москву было принято на Сахалине и его оставалось только ввести в действие. Губернатор И.Фархутдинов прямо заявил, что это — «попытка заставить считаться с собой». Тем временем о «ре­гиональном самофинансировании» заговорил новый губернатор Краснодарского края Н.Кон­дратенко. Кубань фактически предложила феде­ральному центру «циви­лизованный развод» в экономической сфере, отка­зываясь от дотаций в обмен на освобождение от на­логовых «повинностей». Требования оставить в ре­гионах большую часть налоговых поступлений все чаще звучали из уст региональных лидеров, и эта «экономическая платформа» стала мощным инстру­ментом консолидации региональной элиты[ii].

Индикатором становления региональной элиты как субъекта политического процесса была борьба за лидерство, ведь общепризнанного лидера, выражавшего ее корпоративные инте­ресы, не было. Эту роль «по должности» пытался играть Е.Строев, но он, как правило, лишь гасил противоречия между центром и регионами, не противопоставляя интересы конфлик­тующих сторон. Вместе с тем среди региональных лидеров оказалось немало амбициозных и влиятельных пер­сон. О своих претензиях на роль объедини­теля региональной элиты заявил московский мэр Ю.Лужков. Амбиции федерального уровня проявились и у таких лидеров, как Э.Россель, Е.Наздратенко, Д.Аяцков, К.Титов, не говоря уже о президентах республик с их постоянно «особым» мнением (М.Шаймиев, М.Рахимов, В.Коков и др.).

Федеральный центр оказался в непростой си­туации, теперь ему нужно было адаптироваться к изменениям в региональном политическом про­цессе, которые, кстати, были порождены им самим. Интересным ходом Москвы в ее взаимоотношениях с регионами стало введение в российское прави­тельство двух региональных руководителей — ниже­городского губернатора Б.Немцова (с последующим переводом в столицу ряда нижегородцев, в том числе С.Кириенко) и самарского мэра О.Сысуева. В этой связи многие заговорили об усилении региональ­ного фактора в российской политике. По крайней мере можно отметить признание особой роли и места региональной элиты в политическом процессе, хотя принцип подбора кандидатур на вы­сокие должности в Москве настораживал: Б.Немцов, С.Кириенко и О.Сысуев в силу своего происхожде­ния и явных либеральных ориентаций не могли счи­таться типичными представителями регионов, что во многом предопределило их судьбу.

«Централисты» и «либералы»

Оглядываясь назад, можно констатиро­вать, что настоящей региональной политики у феде­рального центра не было и после микрореволюции 1996 г. Вместо выверенного курса с определен­ными целями и приоритетами можно было говорить лишь о нескольких тенденциях, причем различные представители федеральной элиты видели отноше­ния центра и регионов по-разному. Выделилась, в ча­стности, «либеральная» линия, выразителем которой стал тогдашний премьер-министр В.Черномырдин. В рамках этой линии региональные лидеры признавались равноправными партнерами федеральной власти. Между центром и регионами устанавливался баланс интересов, и упор делался на консенсусные отношения, поиск взаимо­выгодных решений как в политической, так и в эко­номической сферах, торговлю центра полномочиями и выгодными решениями в области экономики в обмен на лояльность. Большое внимание уделялось установлению хороших личных взаимоотношений между премьером и региональными лидерами. О кардинальном пересмотре сложившейся модели го­сударственного устройства речь, естественно, не шла, так же, как и об ограничении властных амбиций региональных лидеров, борьбе с так называемым «феода­лиз­мом». «Либеральная» политика была основана на поиске элитного консенсуса в рамках рыхлой асим­метричной федерации. Она более или менее ус­пешно (насколько она в принципе может быть ус­пешной, поскольку в долгосрочной перспективе является тупиковой) проводилась В.Черномырдиным и в целом, казалось, разделялась президен­том.

Реакцией на усиление самостоя­тельности региональных лидеров стало появление в федеральном центре запроса на рецентрализа­цию, под которой подразумевалось создание поли­тического механизма, ограничивающего региональ­ную власть, то есть сдержек и противовесов в отношениях «центр — регионы». Инициаторами этой политики ста­ли «молодые реформаторы» и прежде всего А.Чубайс, впервые по-настоящему воспользовав­шийся теми рычагами влияния на ситуацию в ре­гионах, которыми он обладал (возможности прези­дентской администрации и Госкомимущества). Суть региональной политики в чубайсовском понимании сводилась к установлению реального контроля над проведением приватизации в регио­нах. Не секрет, что от того, кто контролировал этот процесс, Москва или местная власть, зависело рас­пределение лучших частей собственности. В ре­зультате появилась «централистская» региональ­ная политика. Известно, что особых личных отно­шений с губернаторами у А.Чубайса, в отличие от В.Черномырдина, не было. Поэтому у первого вице-премьера не было и моральных ограничителей в осуществлении политики, направленной прежде всего против руководителей субъектов федерации. «Молодым реформаторам» сам Бог велел стать во главе новоиспеченной «партии централистов». Ее появление означало начало «контрреволюции», при­званной нейтрализовать последствия тех измене­ний для федерального центра, которые произошли в региональном процессе в 1996 г.

Анализ дальнейших событий показывает, что речь шла отнюдь не о восстановлении властной вертикали. Под ударом оказалась исполнительная власть на уровне субъектов РФ, которая традици­онно считается носителем «сепа­ра­тиз­ма» и «бояр­ской вольницы». Политика А.Чубайса и его ко­манды была нацелена на ослабление этого властного института и только в этом контексте могла счи­таться централизаторской. Поначалу «новый курс» казался безобидным: продолжалась политика элитного консенсуса, только с более жесткими пра­вилами игры. Показателен ви­зит А.Чубайса в Красноярск на заседание «Сибир­ского соглашения»: губернаторам он не по­нравился, но все было в рамках привычных взаимо­отношений. Региональная стратегия «моло­дых ре­форматоров» включала усиление их «просве­тительской» деятельности, выражавшееся в посто­янных выездах в регионы и налаживании связей с региональными элитами на местах, выработке ком­плекса обещаний и уступок региональным элитам в обмен на получение гарантий под­держки секвестра бюджета и проведения жилищно-коммунальной реформы на условиях федерального центра. Однако региональная элита уже тогда спра­ведливо опасалась, что неизбежное сокращение трансфертов в регионы бу­дет осуществляться по сложившейся традиции в соответствии с принципом политической це­лесообразности. Собственно, сам А.Чу­байс дал по­вод так думать, заявив, что трансферты будут по­ставлены в зависимость от темпов относи­тельного сокращения дотаций из региональных бюджетов в жилищно-коммунальную сферу.

Серьезные изменения начались в мае 1997 г. Именно тогда А.Чубайс и его последователи развернули ши­рокомасштабное «майско-июньское» наступление на региональную власть. С этого момента начина­ется отсчет времени «центра­листской контрреволю­ции», в ходе которой создавался механизм сдержи­вания исполнительной власти субъектов федера­ции. В качестве противовесов этому центру власти были выбраны два института — мест­ное самоуправление и представители президента в регионах. Развитие так называемого «местного самоуправления» (в кавычках, поскольку оно было востребовано для решения конкретной ситуативной политической за­дачи, а не для развития гражданского общества), под которым понимались главы администраций районов и городов России, стало «темой года», а институт представителей президента как бы пережил второе рождение, были пересмотрены его функции и полномочия.

Симптоматичными стали и изменения в от­ношениях федерального центра с республиками, ко­торые также были инициированы группой А.Чу­байса: на повестке дня значилась «антисувере­низа­ция». Здесь А.Чубайс действовал в унисон с Б.Немцовым. Последний на заседании правительства, прошедшем в начале июня 1997 г., вдруг заговорил о «се­паратных договорах» с четырьмя республиками — Татарстаном, Башкирией, Якутией и Ингушетией, которые, по его мнению, наносят ущерб российской экономике и отношениям центра с краями и облас­тями. Выступление Б.Немцова было переломным: прежде республики считались «свя­щен­ными коро­вами» и никто не решался публично посягать на их права и свободы. Это событие укладывается в один ряд с пред­шествовавшим ему визитом А.Чубайса в Якутию, руководство которой подверг­лось резкой критике. А.Чубайс выступил за отказ федеральных властей от продления договора об особых отношениях между федеральным центром и республикой (которых республиканское руково­дство добилось благодаря особым связям с Б.Ельциным). Кроме того, во время поездки А.Чу­байс фактически потребовал провести разгосударст­вление якутской экономики, объясняя местные со­циально-эконо­ми­чес­кие проблемы чрезмерным, по его мнению, участием государства в экономике. Нажим А.Чубайса на руководство Якутии выглядел как новое наступление «мо­ло­дых реформаторов» на позиции «региональных баронов», доселе находившихся в привилегированном положении.

Под прямой удар попала и другая «привиле­гированная» республика — Ингушетия. В начале июля 1997 г., после выхода соответствующего постанов­ле­ния правительства, закончила свое существование зона экономического благоприятствования «Ингу­ше­­тия», созданная в 1994 г. В постановлении прямо указывалась его необыкновенно благая для совре­менной России цель — «недопущение предоставле­ния отдельным субъектам РФ льготных режимов экономической деятельности». Такая формулировка звучала очень резко и неожиданно, учитывая, что все предыдущие годы правительство только тем и занималось, что предоставляло то одним, то другим субъектам федерации различные экономические льготы. Теперь в постановлении был сформули­рован принцип: «считать нецелесообразным созда­ние зон экономического благоприятствования, пред­полагаю­щих снижение доходов федерального бюд­жета или бюджетов других субъектов Российской Федерации в качестве механизма финансирования программ социально-экономического развития ре­гионов».

Под «централистский» курс А.Чубайса была подведена своя идеология. Заголовок статьи в «Из­вестиях», повествующей о визите первого вице-премьера в Якутию, гласил: «Анатолий Чубайс, со­биратель земли русской». Возможно, А.Чу­байс хо­тел обыграть общественный запрос на наведение порядка в стране и выступить в роли «госу­дарствен­ника», восстанавливающего ее единство. По край­­ней мере многие наблюдатели серьезно заговорили о проснувшемся у первого вице-премьера «государ­ственническом» инстинкте и приветствовали его усилия по «собиранию русских земель». Политико-экономическая подоплека происходящего была, ес­тественно, иной. В изменившихся после 1996 г. усло­виях столичным «либералам» стало совершенно ясно, что они не могут контролировать прива­ти­зационный процесс в децентрализованном государ­стве. Поэтому «либералы» превратились в «центра­листов-государственников», и родилась доктрина «нового русского централизма» (в другом прочте­нии — «централизма новых русских»), в основе ко­торой лежит политика сдерживания региональной исполнительной власти, в частности через развитие других вла­стных институтов. В долгосрочной перспективе появился призрак “либеральной диктатуры”, которая призвана покончить с правами и свободами регионов.

При проведении «нового курса» существенное внимание было уделено использованию «конвенцио­наль­ных» инст­рументов контроля над регионами, в частности, уси­лению прокурорского надзора. Повсюду прокуроры все активнее начинают влиять на поли­тику и принимают решения, вызывающие раздраже­ние у губернаторов (возбуждение уголовных дел против членов губернаторских команд, оспаривание решений местных властей и т.п.). Функцию контроля за регионами стал исполнять Государственный антимонопольный комитет (можно вспомнить его конфликт с московскими городскими вла­стями). Вопросами контроля за региональным зако­нотворчеством все активнее занимается Министерство юстиции. Все вместе эти структуры, нередко координируя свою деятельность, взялись за решение проблемы, известной как «правовой беспредел» в регионах. Важным элементом политики сдерживания губернаторов стали попытки перераспределения власти в пользу местного самоуправления и представителей президента.

Как водится, прозвучали и радикальные пред­ложения. Например, было заявлено о готовящемся решении учредить на территории России 24 феде­ральных округа, каждый из которых объединил бы не­сколько субъектов федерации. В каждом регионе планировалось создать колле­гию во главе с представителем пре­зидента, которая будет объединять руководителей всех федеральных служб для координации их деятельности. Через вла­стные органы каждого округа центр должен был осуществлять управление федеральным имуществом и федеральными службами на террито­рии регионов, тем самым вернув себе то, что de facto контролируется местными властями, — федеральную собственность и правоохранительные органы.

Примечательна позиция премьер-министра В.Черномырдина, кото­рый был ориентирован на создание клиентелы из числа руководителей субъектов федерации и нико­гда не говорил о необходимости сбалансировать их власть с помощью местного самоуправления, хотя именно он первым собрал мэров российских горо­дов в 1995 г. (в предвыборных целях). Премьер рассматривался губернаторами как достаточно надежная опора: от него ждали помощи и действительно ее получали, хотя и не в таких размерах, на которые рассчитывали. Он, судя по всему, выжи­дал, когда провалится «центра­ли­за­тор­ская» политика А.Чубайса, и тактически оказался прав. Затем В.Чер­но­мыр­дин вновь продемонстрировал, что для привлечения на свою сторону региональной элиты у него есть экономические инструменты, предоставляемые премьерской должностью. Например, в качестве новой уступки регионам им были предло­жены так называемые локальные свободные экономические зоны. На заседании конcультативного совета по иностранным инвестициям В.Чер­но­мырдин заявил о возможности создания не менее десятка таких СЭЗ. Еще летом премьер, казалось, подчи­нялся чубайсовской линии на «обрезание» особых полномочий регионов: тогда была закрыта зона эко­номического благоприятствования «Ингушетия» и правительство в резкой форме заявило о не­допустимости создания в границах России террито­рий с особым экономическим статусом. Но затем В.Черномырдин заявил о своей особой позиции в отношении регионов и начал новую инициативную игру с региональной элитой, пытаясь привлечь ее обещаниями разного рода экономических уступок, даруемых в индивидуальном порядке. Одновре­менно он продолжал укреплять свои старые связи с губернаторами, выделяя для себя группу наиболее важных и надежных. «Либеральный» подход к ре­гиональной элите оказался вновь востребован — на некоторое время.

Таким образом, в течение 1997 г. игра шла в рамках треугольника Чубайс — Черномырдин — губернаторы, причем позиции последних все актив­нее озвучивал Ю.Лужков. Инициатива со стороны федерального центра принадлежала А.Чубайсу, В.Черномырдин выжидал, а Ю.Луж­ков «обрабатывал» региональные элиты.

Игра в местное самоуправление

На пути интеграции региональной элиты и ее самоутверждения стояла проблема, созданная не без участия «руки Москвы», — проблема властной вер­тикали. В регионах складывалась новая политиче­ская ситуация. Если на уровне региональной элиты России в целом преобладала интеграционная тен­денция, то в отдельно взятых регионах происходило усиление внутриэлитных противоречий. Дес­табилизирующее воздействие на региональный по­литический процесс сегодня оказывают конфликты не ветвей, а уровней власти: все чаще возникает противостояние областной администрации с адми­нистрациями районными и городскими. На всех уровнях власти прошли выборы, в большинстве регионов главы районных и городских администра­ций обрели такую же легитимность, что и стоящие над ними губернаторы. Региональная власть рисковала получить то же, что и федеральная — консолидацию районов и городов против област­ного центра.

Во многих регионах в результате выборов оказалось разрушено командное единство исполни­тельной власти. Типична ситуация, когда в области избран новый губернатор, тогда как на районном и городском уровне остались прежние руководители, причем поддерживавшие на выборах проигравшую сторону. Особенно острыми обещают быть кон­фликты между областной администрацией и мэрией областного центра, который обычно является глав­ным поставщиком средств в местный бюджет. И напротив, в нескольких регионах сохранились прежние губернаторы, но сменилась власть в адми­нистративном центре. На повестку дня встал во­прос сохранения властной вертикали в каждом от­дельно взятом регионе.

Группа А.Чубайса посчитала, что сможет по­лучить политические преимущества, выступив на стороне глав районных и городских администраций — так называемого «местного самоуправления». Толчком к при­нятию политического решения послужило известное «удмуртское дело», которое стимулировало интерес к местному самоуправлению как к специфическому политическому инструменту. Напомним, что в этой республике, где ранее были избраны главы район­ных и городских администраций, попытались вер­нуться к процедуре их назначения, а местное само­управление осуществлять на более низком террито­риальном уровне — сел, поселков, городских рай­онов (юридическая проблема состоит в том, что в стране не определено, на каком уровне прохо­дит граница между государственной властью и местным самоуправлением, и неясно, к чему отно­сится власть районного и городского уровня). Вес­ной 1996 г. в республике были приняты законы «О системе органов госвласти в Удмуртской Респуб­лике» и «О местном самоуправлении в Удмуртской Республике», ставившие целью воссоздать в республике властную вертикаль и сделать ситуацию более управляемой. Новым законам поначалу подчинился и всенародно избранный глава местного самоуправ­ления Ижевска А.Салтыков. Однако вскоре ижев­ские власти инициировали запрос в Конституцион­ный суд, а республиканские власти приняли реше­ние уволить А.Салтыкова. Последний получил под­держку со стороны А.Чубайса и М.Бойко.

«Удмуртское дело» пробудило интерес к ме­стному самоуправлению в весьма специфическом контексте. Решение Конституционного суда, приня­тое в январе 1997 г., допускало различные толкова­ния, но в марте дело разрешилось не в пользу рес­публиканских властей. Вышел президентский указ, в котором Б.Ельцин потребовал привести законы Удмуртии в соответствие с решением Конституци­онного суда, считая меры, уже принятые в этом отношении, недостаточными (работа председателя Госсовета А.Волкова по исполнению решения Кон­ституционного суда в указе признается неудовле­творительной). Главы местного самоуправления, официально сложившие свои полномочия и перена­значенные удмуртскими властями в качестве госчи­новников, должны были возобновить исполнение своих обязаностей в прежнем качестве.

На фоне «удмуртского дела» стало понятно, что федеральные власти и прежде всего группа А.Чубайса хотят разыграть карту «местного само­уп­рав­ле­ния» против «зарвавшихся» губернаторов. Главная политическая задача «вы­бор­нос­ти сверху донизу» состояла в том, чтобы ограничить власть губернаторов снизу, лишить их властной вертикали, чтобы у них, образно говоря, «земля горела под но­гами». Тактика «сдерживания снизу» заключалась в противопоставлении чересчур самостоятельным гу­бернаторам мэров крупных городов. Такую поли­тику очень условно можно называть «центра­лист­ской». На деле она влекла за собой дальнейшую «анархизацию» государственной власти, в борьбе с властными амбициями центр фактически уничто­жал все возможности нормального управления и субординации.

А.Чубайс сделал ставку на укрепление своих отношений с главами городских администраций, которые, по его логике, призваны были ограничить претензии на власть губернаторского корпуса. В мае 1997 г. со­стоялась беседа первого вице-премьера с 20 мэрами российских городов, в которой приняли активное участие такие известные и влиятельные «городские головы», как В.Толо­кон­ский (Новосибирск) и А.Чернецкий (Екатеринбург). Интересно, что В.То­ло­кон­ский тогда выступил за такое изменение нало­говой политики, при котором подо­ходный налог бу­дет оседать в городских, а не в област­ных бюджетах. Этот шаг должен был привести к ослаблению губернаторского корпуса и усилению политического веса глав городских администраций, что автоматически влекло за собой ослабление ре­гиональной элиты в целом в связи с резким возрас­танием ее многополюсности и усилением внутрире­гиональных противоречий. Такова, собственно, была цель «молодых реформаторов», подыгрывавших ам­бициозным городским руководителям.

Крупным шагом в этом направлении стал созыв Совета по местному самоуправлению при президенте РФ. Деятельность Совета изна­чально ставилась под контроль А.Чубайса, о чем свидетельствовало назначение секретарем Совета М.Бойко. Последний в комментариях журна­листам после проведения заседания от­крыто подтвердил намерения группи­ровки А.Чубайса использовать местное самоуправление как опору «либеральных реформаторов» и противовес властям субъектов федерации. М.Бойко, в частности, заявил, что власти субъектов федерации тор­мозят реформы; он рассчитывал, что местное самоуправ­ление окажется более либеральным. На деле речь шла прежде всего о сотрудничестве «чу­бай­сов­цев» с отдельными мэрами крупных городов в регионах, где у власти находятся неугодные губернаторы, и, соответственно, о подогревании амбиций этих мэ­ров. «Централисты» рисковали спровоцировать масштабный институциональный конфликт между местным самоуправлением и региональной властью.

На заседании Совета по местному самоуправ­лению при Президенте РФ было принято решение о создании Конгресса местных (муниципальных) вла­стей. «Куратор» этого проекта М.Бойко видел в кон­грессе ассоциацию муниципальных образований. По итогам совещания решено было создать специ­альную рабочую группу, чтобы подготовить пред­ложения о статусе и принципах функционирования Конгресса, понимаемого как постоянно действую­щий совещательный орган. По существу, речь шла о соз­дании параллельного Совета Федерации, составлен­ного из руководителей районного и городского звена. Этот квазисенат был призван ка­ким-то образом уравновесить сенат конституцион­ный. Процесс его создания затянулся, но в 1998 г. Конгресс муниципальных властей все же появился на свет, несмотря на изменение политической конъюнктуры.

Союз «федералов» и «самоуправленцев» вы­глядел демонстративным, поскольку был задейство­ван механизм «прямой связи» между ними — встречи видных представителей федеральной власти с главами местных администраций, телефонные звонки прези­дента мэрам, адресная федеральная помощь городам и районам.

Сам факт прямых контактов президента с городскими руководителями не мог не раздражать губернаторов. Демонстративные шаги такого рода пред­принимаются прежде всего в регионах, где губер­наторы пришли к власти при поддержке оппозиции. Первым стал состоявшийся в начале июня 1997 г. телефонный разговор Б.Ельцина с мэром Челя­бин­ска В.Тарасовым, как раз после объявления по­литики «разворота» к местному самоуправлению. Формальным поводом стало пятидесятилетие мэра, однако смысл этого звонка был исключительно политическим. Москва показала, что она все­рьез намерена наладить прямые отношения с «пер­вым этажом» власти. Не случайно был выбран и ре­гион: в Челябинской области с декабря 1996 г. у вла­сти находится «оп­по­зи­цио­нер» П.Сумин, в то время как мэром после выборов остался «лояльный» В.Тарасов. Далее звонки президента мэрам и главам районных администраций стали на несколько меся­цев своеобразной традицией; чести удостоились В.Прохоренко (Новороссийск), И.Нестеров (г. Ново­зыбков Брянской области), С.Поносова (г. Белогорск Амурской области), В.Елшин (Галичский район Ко­стромской области) — все они могут быть отнесены к числу «лояльных» к федеральной «партии власти» руководителей в регионах, где к власти пришли «оппозиционеры».

Губернаторы, получившие «мандат народного доверия», должны были в такой ситуации почувст­вовать себя очень неуютно. Стала очевидной по­пытка чубайсовской команды «оседлать» местное самоуправление и привлечь на свою сторону город­скую и районную власть (с такими же «мандатами») в противовес властям субъектов федерации, статус и влияние которых последовательно принижались. Таким образом, в России мог быть спровоцирован новый институциональный конфликт, в котором феде­ральная власть и местное самоуправление выступали в коалиции против властей субъектов федерации (оригинальная формула нового федерализма!).

Реакция региональных лидеров свидетельствовала о том, что удар попал в цель. Показательным было скептическое отношение к самой идее Совета по местному самоуправлению, которое высказали мно­гие региональные руководители, включая Ю.Луж­кова. Те же настроения продемонстрировала специ­ально созванная сразу же после заседания Совета пресс-конференция на тему «Само­уп­рав­ление ре­гионов и единство России». На этой пресс-конфе­ренции позиции региональной элиты защищали глава администрации Свердловской области Э.Россель и президент Ингушетии Р.Аушев. Сверд­ловский губернатор заявил, что России нужен ре­альный бюджетный федерализм, то есть четкое разгра­ничение бюджетных и иных экономических полно­мочий, в то время как создание Совета по местному самоуправлению этому не способствует, поскольку может только создать конфликты в отношениях двух уровней — федерального центра с субъектами федерации и субъектов федерации с входящими в их состав административными единицами.

Итак, «централисты» при под­держке президента, давшего им тогда карт-бланш, совершили весной — летом 1997 г. ряд беспрецедент­ных шагов, которые должны были продемонстри­ровать приоритетное внимание федеральной вла­сти к местному самоуправлению и ввести в дейст­вие стратегию сдерживания властей субъектов федерации снизу, со стороны местного самоуправ­ления, а точнее городских и районных властей, статус которых федеральная власть принялась активно повышать.

«Очи государевы»

Вторым противовесом со стороны центра в его отношениях с регионами должны были стать представители президента. Тема расширения их полномочий витала в воздухе, распространялись слухи о готовящихся законодатель­ных инициативах в этом направлении. В регионах создавался параллельный властный орган, призван­ный ограничить и уравновесить власть губернато­ров. Сначала был предпринят один, но очень значи­мый шаг: полномочия представителя президента значительно расширили в Приморском крае. Поли­тический смысл этого события был виден невоору­женным глазом. Происходящим попытались вос­пользоваться противники губернаторов в других регионах. Так, в Рязанской области представители НДР, «Народного дома» и организации «Честь и Ро­дина» обратились к Б.Ельцину с письмом, в кото­ром содержалась просьба расширить полномочия представителя президента в области, экс-губерна­тора Г.Меркулова, в пику новому губернатору-ком­мунисту В.Любимову.

В соответствии с установками «централистов» предполагалось, что представитель президента помимо традиционных функций информирования главы государства и его струк­тур о политических и социально-экономических процессах, происходящих в регионах, будет контролировать исполне­ние президентских указов и распоряжений, феде­ральных законов и программ, использование феде­рального имущества и средств из федерального бюджета. Указ «О полномочном представителе Президента РФ в регионе РФ» вышел в июле 1997 г., когда игра в «мест­ное самоуправление» уже была в полном разгаре, а Совет Федерации как раз ушел на летние каникулы.

В развитие указа предполага­лось, что в регионах будут создаваться коллегии из первых лиц всех территориальных отделений феде­ральных служб, а руководить этими коллегиями должны представители президента. По сути, в ка­ждом регионе предполагалось сформировать парал­лельное правительство, в которое входят комитет по управлению имуществом, силовые структуры (МВД, ФСБ), прокуратура и др. Если раньше эти структуры по крайней мере курировали местные администрации (например, председатель комитета по управлению имуществом обычно являлся вице-губернатором и назначался ГКИ по согласованию с губернаторами, правоохранительные органы в ряде регионов кури­ровал специальный вице-губернатор и т.п.), то те­перь они полностью выводились из-под контроля местных властей и встраивались в параллельную управленческую вертикаль, созданную из прези­дентских назначенцев. После выхода указа началась разработка положения о коллегиях федеральных исполнительных органов в регионах, при­званных закрепить независимость федеральных служб от местной исполнительной власти. Указ о коллегиях, хотя и с запозданием, но появился в мае 1998 г.

Еще одним доказательством того, что усиление представителей президента — часть более обширного плана, оказалось любопытное положе­ние указа: в коллегии по желанию могут войти представители местного самоуправле­ния. Это положение никак не стыкуется с заявлен­ной целью наведения порядка в области управления федеральными структурами на местах и по сути указывает на скрытый замысел федеральных вла­стей — ограничить местную исполнительную власть с помощью представителей президента и местного самоуправления. В рамках коллегий, по мнению их «архитекторов», эти два совершенно разных ин­ститута могли объединиться, что не укладывается в логику наведения порядка, но зато укладывается в логику «антигубернаторского похода».

Ясно, что для управления федеральными служ­бами представитель президента должен обла­дать определенным опытом. Поэтому внимания за­служивает кадровая чистка корпуса представителей главы государства, которая активно проводилась админи­страцией в 1996–97 гг. Расчет обычно делался на назначение представителями президента людей, не связанных с губернаторами, представляющих иные политические группировки (хотя здесь присутство­вали элементы торга, в некоторых регионах пред­ставителями президента, напротив, назначали заве­домо лояльных губернаторам людей). Очень важен и другой факт: корпус представителей президента изменился качественно. На место демократов «первой волны», которые воспринимались в качестве идео­логизированных «контролеров» политических про­цессов в регионах, своеобразных «комис­са­ров», пришли хозяйственники, имеющие опыт работы в органах исполнительной власти, а значит способ­ные в случае изменения их полномочий заниматься не «доносительской», а управленческой работой.

Показательно, что в основном смена предста­вителей президента произошла в тех регионах, где к власти пришли «оппозиционные» губернаторы. Представителями президента здесь стали бывшие вице-губернаторы (А.Жигачев в Курганской, С.Соколов во Владимирской, В.Христенко, затем Н.Суденков в Челябинской областях, В.Спиридонов в Краснодарском крае), а в Рязанской области и Ставропольском крае — бывшие губерна­торы Г.Меркулов и П.Марченко. Были заменены «наместники» и в Костромской (назначен первый вице-мэр Костромы), Брянской, Калининградской областях, Корякском и Усть-Ордынском Бурятском автономном округе. Представители президента менялись и в тех ре­гионах, где одних «лояльных» губернаторов в ре­зультате выборов сменили другие (Иркутская и Ни­жегородская области), причем в последней был назначен опять-таки бывший вице-губер­натор (который потом ушел в отставку). Уволили прежнего представителя президента и в Кемеров­ской области, хотя это выглядело скорее как уступка новому губернатору. Прежние представители пре­зидента были отстранены также в некоторых регионах, где смены власти не произошло, — в Вологодской, Перм­ской, Свердловской, Тверской, Ульяновской облас­тях, Коми-Пермяцком автономном округе, по особым причинам — в Приморском крае, где «централисты» начали экспе­римент по урезанию полномочий губернатора.

Знаком времени стало появление представителей президента в республиках, которые были раньше избавлены от такой «опеки». Прежде представители президента имелись только в Калмы­кии, Мордовии и Чувашии, а также в Северной Осе­тии и Ингушетии — один на двоих. Теперь почти все республики получили такой «подарок», свидетельствующий о намерениях центра контролировать или хотя бы отсле­живать политические процессы на их «суверенных» территориях. Впервые в истории представители пре­зидента появились в Республике Алтай, Бурятии, Туве, Хакасии, Республике Коми, Удмуртии, Марий Эл, причем назначение В.Стриги в Хакасии было сделано явно в пику А.Лебедю-младшему. Одно­временно Москва усилила свое присутствие в рес­публиках Северного Кавказа. С этой целью было создано полномочное представительство прези­дента, ответственное за Ставропольский край, Ады­гею, Дагестан, Кабардино-Балкарию и Карачаево-Чер­кесию со штаб-квартирой в Ставрополе. Поме­нялся представитель президента в Ингушетии и Се­верной Осетии. В результате «безнадзорными» ос­тались только знаменитые «привилегированные» респуб­лики, традиционно пользовавшиеся особым рас­положением президента, — Татарстан, Башкирия, Яку­тия (в ранее «привилегированной» Карелии пред­ставитель президента появился весной 1998 г.).

«Двойной удар», нанесенный по регионам «централистами», оказался весьма ощутимым. Об этом свидетельствует, в частности, одно из выступлений тамбовского губернатора А.Рябова на заседании Со­вета Федерации. В этом регионе сложилась самая слож­ная ситуация: мэр Тамбова В.Коваль (ныне покойный) одновременно был представителем президента (в мае 1998 г. новым представителем президента в Там­бовской области стал экс-губернатор, главный сопер­ник А.Рябова на выборах О.Бетин). А.Рябов сетовал на то, что «мэры после поездок в Москву уже с нами не хотят разговаривать» и предупредил, что «это кон­чится развалом федерации».

Приморский эксперимент,
или Что можно сделать с «всенародно избранным»?

Крупным событием в сфере практической реализации новой политики по отношению к регио­нам был «приморский эксперимент». В этом ре­гионе с давно уже неугодным группе А.Чубайса гу­бернатором Е.Наздратенко Москва опробовала обе технологии «сдерживания». Она и подогрела кон­фликт между губернатором и мэром областного центра В.Черепковым, и усилила позиции предста­вителя президента. И то и другое было сделано с целью ограничить власть губернатора и в итоге добиться его смещения (то есть отрабатывались варианты смещения всенародно избранного губернатора пре­зидентским указом[iii]). 23 мая 1997 г. Б.Ельцин назначил полномочным представителем президента в Приморском крае начальника управления ФСБ края генерал-лейтенанта В.Кондратова (с сохране­нием предыдущей должности), а 4 июня подписал указ «О дополнительных правах и обязанностях полномочного представителя Президента РФ в Приморском крае». Таким образом, в регионе фактически вводился особый порядок управления.

В результате В.Кондратов получил право кон­тролировать исполнение указов, распоряжений и поручений президента, а также постановлений и распоряжений правительства по вопросам развития ТЭК. Он же должен был организовать распределе­ние финансовых средств, выделяемых Приморью из федерального бюджета, и осуществлять контроль за их целевым использованием. Ему также поручили координировать деятельность территориальных структур федеральных органов исполнительной вла­сти, местных органов исполнительной власти и ме­стного самоуправления по нормализации ситуации в ТЭК края, были даны полномочия участвовать в согласовании выдачи квот на промысел рыбы, морепродуктов и леса.

Таким образом, в крае была создана парал­лельная власть, которой центр начал выде­лять средства. Однако, установив определенный баланс между губернатором и пред­ставителем президента, Москва не смогла решить вторую политическую задачу и добиться смещения Е.Наздратенко. 10 июня 1997 г. на брифинге руководитель правительственного департамента культуры и ин­формации И.Шабдурасулов сообщил, что президент может принять решение о смещении Е.Наздратенко, поскольку якобы существует ряд условий, при которых глава государства имеет право отстранить всена­родно избранного губернатора. Однако обречен­ность попытки сместить Е.Наздратенко была оче­видна с самого начала, поскольку правовой меха­низм отсутствовал. К тому же губернатор как политик оказался сильнее своих оппо­нентов, именно его поддержала региональная элита Совета Федерации (на стороне Е.Наздратенко был и Б.Березовский). Надо признать, что «модельный» регион был выбран неудачно, без анализа возможных последст­вий. Уже в конце июня в исполнительной власти Приморского края был восстановлен статус-кво: и губернатор, и мэр остались на своих местах.

В результате, в Приморском крае оказался реализован только один вариант действий центра против всенародно избранных губернаторов, когда их власть ограничивается предста­ви­телями президента. Но дальнейшие события пока­зали, что у Москвы нет ресурсов для поддержания жизнеспособности федеральных структур на местах и для выплаты им долгов. Это озна­чает, что политическое решение об усилении представителей президента, оправданное в рамках «политики сдерживания» и, возможно, целесообразное при условии стабильного развития страны, в ситуации экономического кризиса не было подкреплено ничем, кроме силового давления на губер­наторов и имитации решения проблем в публичном пространстве. По сути, представителей президента, того же В.Кондратова, «подставили», дав полно­мочия, но не обеспечив средствами для их реализа­ции (за неимением таковых). В результате В.Кондратов в феврале 1998 г. обратился к президенту с просьбой лишить его особых полномочий, что и было сделано. Не обеспеченная ресурсами политика усиления представителей президента и создания в регионах параллельной вла­сти прова­лилась в Приморье и может провалиться в любом другом регионе, где центр реально введет в дейст­вие механизм создания коллегий федеральных служб как «параллельных правительств», и наделения представителей президента правом принятия управленческих решений.

В ходе осуществления политики «рецентра­ли­зации» встал вопрос о возмож­но­сти снятия всенародно избранного руководителя исполнительной власти. Проблема «неснимаемо­сти» губернаторов давно волновала Москву, которая сразу после выборов в регионах задумалась о возможностях ее решения. В ходе «приморского экспе­ри­мента» федеральные власти применили силовое давление. Направленная компро­метация действующего губернатора могла, как предполагали ее инициаторы, лишить Е.Наздра­тенко легитимно­сти в глазах избирателей и мотивировать введение в регионе особого порядка управ­ления. Однако неудачная лобовая атака на примор­ского губернатора заставила заняться выработкой правового механизма отстранения. Прецеденты имелись или могли быть созданы в трех регионах — Приморье, Бурятии и Кемеровской области, причем речь шла о главах взлелеянного Москвой местного самоуправления (что, впрочем, не столь важно, по­скольку аналогичную процедуру, если бы она была определена, можно было осуществить и в отношении губернаторов). В Приморском крае губернатор до­бивался отставки мэра Владивостока В.Черепкова, в Бурятии местные власти вели борьбу с мэром-ком­мерсантом Улан–Удэ В.Шапо­валовым, а в Кемеров­ской области разгорелся скандал, связанный с име­нем мэра Ленинска–Кузнецкого Г.Коняхина, чело­века с уголовным прошлым, впоследствии аресто­ванного. В этих трех регионах и отрабатывался ис­комый правовой механизм. В апреле 1998 г. возник еще один вариант «подавления» городских властей, связанный с введением «прямого губернаторского правления» в городе Прокопьевске Кемеровской области.

Участники конфликтов, заинтересо­ванные в снятии «всенародно избранных», пришли к выводу, что отстранение возможно только при наличии доказательств нарушения ими законов. Право­вой механизм был предложен Конституционным судом по запросу Народного хурала Бурятии: бурят­ские парламентарии настаивали на том, что главу местного самоуправления может отстранить от вла­сти глава вышестоящего властного органа (речь шла о возможности президента Бурятии снять мэра Улан–Удэ). Однако Конститу­ционный суд не признал такой сценарий отстране­ния законным, ссылаясь на отсутствие подчиненно­сти в отношениях между органами государственной власти и ме­стного самоуправления. В противном случае по всей России был бы запущен механизм снятия губернато­рами и президентами республик неугодных глав ме­стного самоуправления, а это привело бы к беспре­цедентной дестабилизации политической ситуации в регионах. Однако законный выход из ситуации все же был найден, тем более что к октябрю стали общеиз­вестными факты избрания главами местного само­управления одиозных фигур, осуществлявших на своем посту незаконную деятельность (вспомним личное внимание Б.Ельцина к делу Г.Коняхина). Решение об отстранении от должности главы ис­полнительной власти принимается судебной и законодательной властями. Сначала должен пройти суд, который вынесет постановление о дея­тельности главы местного самоуправления. Затем решение об отстранении выносят местные ор­ганы законодательной власти. Таким образом, снять, предположим, мэра одного из городов губер­натор не в силах. Однако если мэр совершил при­знанные судом противоправные действия и не поль­зуется поддержкой большинства депутатов местного парламента, то ему придется оставить свое кресло, после чего назначаются новые выборы. Итак, если ограничить власть «всенародно избранных» удалось лишь в небольшой степени, то вопрос об их снятии решен Москвой, хотя эта процедура оказалась сложной. Она была соблюдена в Бурятии, где впервые был создан прецедент отстранения всенародно избранного мэра Улан–Удэ, а в марте 1998 г. избран новый глава админист­рации.

Смена караула

За весенне-летним пробуждением молодых сил, как известно, приходит осень, а осень — время «патриархов». Анализ событий показывает, что осе­нью 1997 г. и зимой 1997-98 гг. «контрреволюционный потенциал» А.Чубайса был исчерпан, его весенне-летнее насту­пление на провинцию захлебнулось. В этой связи интересна позиция главы го­сударства во всех описываемых процессах. В тече­ние 1997 г. он колебался между двумя ролями в отношениях с губернаторами — «отца» и «цен­тралиста». Поначалу казалось, что чубайсовская по­литика является одновременно и президентской. Действительно, в мае–июне 1997 г. президент России поддержал развитие ме­стного самоуправления, хотя это был скорее демонстративный шаг. Известность получила история о том, как президентскими службами был подготов­лен проект указа об основных направлениях ре­формы местного самоуправления. Но Б.Ельцин, «повернувший голову Кремля» к мест­ному самоуправлению, неожиданно отказался подписать указ, так как, по его мнению, в тексте недоста­точно четко выражена мысль о том, что поддержка местного самоуправления является приоритетом президента. Показательно и заявление Б.Ельцина о трех этажах власти (федеральная, ре­гиональная и местная), причем местное самоуправ­ление является первым этажом, с которого, по сло­вам президента, начинается строительство здания. Не случайно в своем тогдашнем радиообращении Б.Ельцин впервые использовал понятие «местная власть», понимая под этим только органы местного самоуправления. «Второй», то есть «гу­бер­на­тор­ский» этаж становился в популяризованной президентом схеме государственного строительства лишним или, по крайней мере, вторичным, промежуточным.

Однако в роли «отца» президент выглядел все-таки более органично и не собирался от нее от­казываться. Он неоднократно встре­чался с главами субъектов федерации, в том числе «оппо­зиционерами», демонстрировал им свое внимание, подписывал с ними договоры о разграничении пол­номочий. В обещаниях, данных президентом на этих встречах, содержались важные уступки регио­нам. О внимании Б.Ельцина к губернаторам говорили и его поездки по стране.

Б.Ельцин как и прежде стремился показать, что отношения с республиками остаются его прерогативой. В июне 1997 г. он провел встречу со всеми главами республик, затем отдельно встре­чался со многими из них. Можно было заметить признаки изменившегося отношения к «привилегиро­ванным» субъектам федерации: Б.Ельцин требовал от республиканских лидеров привести местное за­конодательство в соответствие с общероссийским. Однако одновременно он показывал президентам республик, что не намерен портить с ними отноше­ния и поощрять «наезды» типа немцовских.

Как можно было предположить, поддержка Б.Ельциным «централистской» линии оказалась не­долговечной. Уже летом 1997 г. наметился перелом, который можно связать с подписанием договора о разграни­чении полномочий с главой администрации Самарской области. Одно из его положений совершенно очевидно расходилось с теми тенденциями в региональной политике феде­ральных властей, которые доминировали на протя­жении года: речь шла о фактической передаче управления промышленными предприятиями, кото­рые находятся в федеральной собственности, комитету по управлению имуществом Самарской области. Как уже отмечалось, политика федеральных властей, и прежде всего группы А.Чубайса, была направлена как раз на ужесточение централизован­ного контроля за федеральной собственностью в регионах, в том числе через передачу рычагов этого кон­троля представителям президента на местах. Договор с Самарской областью фактически разру­шал проделанную работу в одной из самых крупных и экономически развитых россий­ских областей, которая является донором федераль­ного бюджета[iv].

В начале осени 1997 г. президент осознал необходимость продемонстрировать, что именно он, а не А.Чубайс или Б.Немцов, определяет политику цен­тра в отношениях с регионами и заинтересован в нормализации этих отношений. Сентябрьское заседание Со­вета по местному самоуправлению прошло тихо и как-то незаметно, без той помпы, которая имела ме­сто на прежних собраниях. Причиной тому стало охлаждение президента к предложенной «молодыми реформаторами» политике искусственного стиму­лирования местного самоуправления. К началу ок­тября стало ясно, что попытка федерального центра, и прежде всего А.Чубайса, дестабилизировать ситуа­цию в Приморском крае руками владивостокского мэра В.Черепкова полностью провалилась, отноше­ние федерального центра к губернатору Е.Наздратенко стало более спокойным.

31 октября 1997 г. Б.Ельцин выступил со специальным радиообращением, целиком посвя­щенным региональной политике, вернув себе ини­циативу, которая на время была им же отдана в руки «молодых реформаторов». Можно сделать вывод, что весенне-летнее наступление А.Чубайса на регионы и региональную элиту завершилось. «Мо­лодые реформаторы» не добились ни одной из по­ставленных ими политических целей, но сумели многое изменить в отношениях центра с ре­гионами. Убедившись в этом, президент вновь пред­стал в привычной для него роли арбитра, готового уделять постоянное внимание региональным проблемам.

Заметим, что в ельцинском обращении ни слова не было сказано о местном самоуправлении, представителях президента и других «новинках се­зона». Речь шла только об отношениях федераль­ного центра с субъектами федерации и путях укреп­ления этих отношений. Б.Ельцин подтвердил стратегическую линию на создание договорной фе­дерации и приоритетность отношений с гу­бернаторами и президентами республик. Обраще­ние прозвучало на следующий день после заключе­ния очередной серии таких договоров. Уже в начале ноября 1997 г. число регионов, удостоившихся права за­ключить такой договор, достигло 40, а к лету 1998 г. более половины субъектов федерации располагали таким договором. Путь, избранный федеральными властями в отно­шениях с регионами, неоднократно подвергался обоснованной критике. Однако в рамках сущест­вующей политической конъюнктуры такая поли­тика позволила центру максимально затянуть процесс федеративного строительства и сделать договор о разграничении полномочий «пряником», вручаемым тому или иному региональному руководителю в «благодар­ность за службу» или в качестве политического аванса.

Итак, президент Б.Ельцин впервые стал вы­ступать в роли верховного арбитра, регулирующего отношения между центром и регионами. Рамочные условия президентской политики таковы: центр по­рицает «региональную вольницу», автономистские устремления отдельных регионов, их правовой се­паратизм, но вместе с тем не собирается вос­станавливать «тотальную опеку» (слова Б.Ельцина) над территориями. В президентском послании в качестве базовой провозглашается такая форма отношений между центром и регио­нами, как заключение договоров о разграничении полномочий, что, по мнению центра, позво­ляет в индивидуальном порядке урегулировать от­ношения внутри федерации.

События, происходившие в конце 1997 — на­чале 1998 г., показали, что инициатива в про­ведении региональной политики целиком перешла в руки президента и его администрации. Эта поли­тика признает приоритетными отношения феде­ральной исполнительной власти с исполнительной властью субъектов федерации — губернаторами и президентами республик. В то же время ее смысл состоит в том, чтобы сбалансировать интересы, во-первых, центра и губернаторов, во-вторых, губернаторов и местного самоуправления. Большое внимание отво­дится регламентации деятельности региональной власти, продолжается развитие отношений с гла­вами местного самоуправления. Эта политика не по­хо­жа ни на «либеральную», которая проводилась до 1996 г., ни на «централизм» А.Чубайса, хотя в ней есть элементы и того и другого.

Президент начал активные действия по уста­новлению собственного контроля над регионами. К концу 1997 г. А.Чубайс и его группа были отстранены от формирования региональной политики. В от­ставку был отправлен заместитель главы президент­ской администрации А.Казаков, многие годы отвечавший за это направление. Пострадал и М.Бойко, занимавшийся вопросами местного самоуправления (как их понимал А.Чубайс). Место А.Казакова некоторое время занимала В.Митина, назначение которой сви­детельствовало о том, что инициатива в отноше­ниях с регионами перешла от команды А.Чубайса к президенту и лично с ним связанным людям. Из­вестно, что В.Митина — протеже и подруга дочери президента Т.Дьяченко. До последнего времени она работала первым заместителем префекта Зелено­градского административного округа Москвы (вы­пускница Московского института электронной тех­ники, бывший сотрудник НИИ молекулярной элек­троники). В политику В.Митина попала как доверенное лицо Б.Ельцина и заместитель председателя Зелено­градского горсовета. Доверенным лицом его она была трижды — в 1989, 1991 и 1996 г., в последний раз воз­главляла совет доверенных лиц президента, по соб­ственным словам, была с президентом во все его «критические дни». Ясно, что говорить о приходе в президентскую администрацию профессионала в сфере региональной политики не приходилось. Как и в случае с А.Казаковым, назначение куратора регио­нов находилось в русле политической целесообраз­ности и означало стремление президента взять отношения центра с регио­нами под свой личный контроль. Ту же тенденцию отражала последующая замена В.Митиной, работу которой посчи­тали неэффективной, на В.Путина, «ста­рожила» администрации, в мае 1998 г., но В.Путин вскоре ушел на повышение, возглавив ФСБ.

Показательно и то, что декабрьскую встречу с мэрами проводил глава президентской администра­ции В.Юмашев. Этот факт наглядно свидетельст­вовал о том, к кому переходит инициатива в форми­ровании региональной политики. Ясно, что сдер­жать разбуженные амбиции мэров федеральному центру уже не под силу, да это и не нужно. На встрече В.Юмашева с мэрами некоторые градона­чальники требовали издать указ о собственности на городскую землю. Они же призывали президента проводить на подведомственных им территориях разного рода эксперименты, например, по введению Налогового кодекса, который может быть заблоки­рован в Совете Федерации (предложение новгород­ского мэра А.Корсунова). Другой постоянный и ак­тивный участник московских встреч с главами ме­стного самоуправления мэр Екатеринбурга А.Чернецкий призывал разделить налоги между уровнями власти, причем предлагал налог на не­движимость перевести в распоряжение муниципальных властей. В сущности речь опять шла об усиле­нии экономических прав и полномочий городских властей в ущерб властям региональным. Только теперь внимательным слушателем вместо А.Чубайса стал В.Юмашев.

Важно отметить некоторое изменение политических це­лей центра в отношениях с «местным само­управлением». Мэры крупных городов воспринима­ются прежде всего как дополнительный (а мес­тами — основной) инструмент воздействия на из­бирателей. Во многих регионах администрация пре­зидента не рассчитывает на действующих губерна­торов и их реальную поддержку «партии власти» в ходе будущих федеральных кампаний. Она пола­гает, что губернаторов могут подменить мэры круп­ных городов, многие из которых действительно яв­ляются политиками, более «лояльными» по отношению к феде­ральной «партии власти»[v]. Электо­ральный аспект отношений с мэрами принимался во внимание и раньше, сейчас он становится основным. Известно, что в администрации ведется целенаправ­ленная работа с мэрами, в частности, в плане их «накачки» как публичных политиков. Заметим, что вряд ли та­кие попытки Москвы играть сразу на двух досках — «губернаторской» и «мэрской» — нравятся губернато­рам, тем более, если Москва явно предпочитает мэра губернатору, что имеет место в ряде регионов.

Тем не менее определившаяся к началу 1998 г. президентская политика в от­ношении местного самоуправления все-таки отли­чалась от политики «молодых реформаторов». Она предусматривала не только искусственную «накачку» городских и районных администраций властью и полномочиями, но и пересмотр баланса ин­тересов субъектов федерации и органов самоуправ­ления. Об этом свидетельствует последний вариант решения знаменитого «удмуртского дела». В де­кабре 1997 г. вышел указ президента «О мерах по совер­шенствованию взаимодействия органов государст­венной власти и органов местного самоуправления в Удмуртской республике». Положения этого указа были подтверждены в ходе визита В.Митиной в Ижевск незадолго до выборов мэров удмуртских городов в апреле 1998 г. Речь идет об определении понятия «субъект местного самоуправления» (как известно, именно неопределенность в вопросе о том, что же яв­ляется так называемым «муниципальным образованием», порож­дает конфликты по всей стране). В соответствии с трактовкой, используемой в президентском указе, местное самоуправление создается в городах и сель­ских поселениях, то есть в населенных пунктах (по уд­муртским законам так и было, но с той разницей, что города республиканского подчинения типа Ижевска включались в систему государственной власти, а не мест­ного самоуправления). Это значит, что в Ижевске должно было быть воссоздано местное самоуправление, входящее в республиканскую властную вертикаль. Однако администрации районов республики отнесены к го­сударственной власти и, следовательно, остаются под пол­ным конт­ролем республиканских властей. Принятие этого решения демонстрирует, что ре­гиональная политика президента направлена на поиск компро­миссов между государственной властью в субъек­тах федерации и местным самоуправлением.

Однако действия федерального центра и заяв­ления его представителей в отношении регионов в 1998 г. почти не предусматривали ус­тупок исполнительной власти субъектов федерации. Напротив, прослеживалось стремление федераль­ной власти усилить контроль за региональными по­литическими процессами. Показательным стал указ Б.Ельцина «О нормативных правовых актах губер­натора Курской области», в котором отмечалось, что отдельные постановления А.Руцкого противоре­чат Конституции и федеральному законодательству. Президент приостановил их действие и предложил губернатору привести постановления в соответствие с законами РФ. В фев­рале 1998 г. центр инициирует проверку субъектов фе­дерации для изучения условий развития местного са­моуправления. Определяется список из 14 регионов, подлежащих проверке, которая, впрочем, заканчива­ется ничем из-за заинтересованности центра в поддержке губернаторами кандида­туры С.Кириенко на пост премьер-министра.

В период, когда правительство России возглавлял С.Кириенко, региональная политика центра стала значительно жестче, чем во времена В.Черномырдина. Во многом это предопределило отношение губернаторов к молодому премьеру. Однако не только правительство, но и президентская администрация, федеральные судебные органы действовали в том же направлении. Именно в этот период был создан Конгресс муниципальных властей, вышел “указ о коллегиях”. Готовился проект прези­дентского указа, который определяет механизм при­ведения нормативных актов субъектов федерации в соответствие с Конституцией и федеральным зако­нодательством. И самое главное: отрабатывалась технология «эко­но­ми­­ческого сдерживания», предусматривающая вве­де­ние ограничений на доступ регионов к фонду трансфертов в зависимости от экономической по­литики администраций. Воплотить идеи «экономического сдержива­ния» в жизнь были призваны новый вице-премьер россий­ского правительства В.Христенко, бывший вице-губернатор Челябинской области и новый ми­нистр национальной и региональной политики Е.Сапиро, являвшийся председателем законода­тельного собрания Пермской области до конца 1997 г. Попытки центра поставить регионы в полную финансовую зависимость и обеспечить прозрачность региональных бюджетов просматривались в соглашениях об “оздоровлении финансов”, которые заключались правительством с регионами.

Таким образом, региональная политика Мо­сквы в период, когда ее определяла президентская администрация, включала несколько аспектов: стимулирование местного само­управления, поиск компромиссных решений в его взаимоотношениях с властями субъектов федера­ции, приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным. В рамках такой по­литики существуют большие возможности как для сдерживания политических амбиций субъектов фе­дерации и их недостаточно «лояльных» руководи­телей, так и для их поощрения. Это и требо­валось Кремлю: любимая им политика кнута и пря­ника на зыбком правовом поле продолжается.

Итак, к концу 1997 г. федеральный центр адап­тировался к новой ситуации в регионах, созданной «революцией» 1996 г. Поход группы А.Чубайса против регио­нальной элиты не удался, авторы новой концепции отношений центра и регионов были отстранены от ведения дел. Инициатива перешла в руки прези­дента и его окружения. Однако в ходе весенне-лет­него наступления на регионы были созданы норма­тивная база и институциональная инфраструк­тура, которые в любой момент могут быть ис­пользованы и приведены в действие. Но принимать реше­ние об изменении баланса сил в поль­зу губернато­ров или их противовесов собирались прези­дент и его окружение. Б.Ельцин в рамках своей тра­диционной политики в зависимости от ситуации намеревался поощрять то одних, то других. Игра на правовой неопре­де­ленности продолжалаась, и она устраивала президента.

Тезис — антитезис — синтез: диалектика президентской региональной политики

В первой половине 1998 г. произошла новая раз­вязка. Свои должно­сти во властных структурах потеряли лидеры двух основных линий в российской региональной поли­тике — «либеральной» и «центра­лис­т­ской» — самые влиятельные контрагенты региональной элиты в фе­деральном центре. Политика чубайсовского «цен­трализма» была как бы реакцией на черномырдин­ский «либерализм» (как антитезис и тезис у Ф.Гегеля). В марте 1998 г. пре­зидентская администрация, как явствует из ска­занного выше, «син­те­зи­ро­ва­ла» черномырдинскую и чубайсовскую политику, а вслед за тем избавилась от премьер-министра и первого вице-премьера.

Неожиданная отставка правительства и премьер-министра В.Черномырдина привела к изме­нению конфигурации отношений федерального цен­тра и регионов. В.Черномырдин был ключевой фигурой в этой системе взаимоотношений и во мно­гом выполнял стабилизирующую функцию, не до­пуская явного противоречия между интересами федерального центра и ре­гиональной элиты. Именно он в 1997 г. сбалансировал благословленную Б.Ель­ци­ным ради­кальную политику «молодых реформаторов», на­правленную на создание системы «сдержек и противовесов» руководителям исполнительной власти субъектов федерации.

Отправленный в отставку премьер принимал важные ре­шения по вопросам социально-экономического раз­вития регионов, и ему без особого труда удавалось находить общий язык с региональными лидерами: сказывались и давние личные связи, и стремление пре­мьера «дружить» со всеми регионалами вне зависи­мости от их политической и «клановой» ориентации, и кулуарный «номенклатурный консенсус», обусловленный со­циальной близостью, своего рода психологической совместимостью премьера и большинства губерна­торов. Кроме того, В.Черномырдин вел небезуспеш­ную работу по сплочению региональных лидеров вокруг собственной персоны — с некоторыми из них у него складывались особые отношения, фор­мировалась черномырдинская клиентела из числа российских губернаторов. В конце концов и «Наш дом — Россия», каким бы слабым он не казался, выполнял до опре­деленной степени роль объединителя региональных элит вокруг конкретной фигуры В.Черномырдина, так как отношение региональных лидеров к НДР всегда коррелировало с их отношением к его главе В.Черномырдину.

После отставки В.Черномырдина стиль и со­держание отношений центра и регионов серьезным образом изменились. Новые руководители в российском пра­вительстве, и прежде всего сам С.Кириенко, не пользовались авторитетом у региональной элиты. Правительство как таковое теряло авторитет в глазах региональной элиты. Ведь в отставку ушли именно те фигуры, которые в последнее время активнее других работали с ре­гионами, выезжали на места, знакомились с ситуа­цией, решали вопросы регионального развития. Тем временем членами правительства стали «дисси­ден­ты» региональной элиты, находящиеся в сложных отношениях с гу­бернаторами в своих регионах, — В.Христенко, Е.Сапиро, В.Гоман. Региональная политика центра, инициируемая президентской администрацией, стала достаточно жесткой, о чем говорилось выше.

Заслуживает внимания реакция региональных лидеров на отставку правительства. Большинство восприняло ее с недоумением и плохо скрываемым удивлением, хотя центральные элек­тронные СМИ всячески пытались представить дело так, будто ничего особенного не произошло, и подавали соответствующим образом единичные комментарии региональных лидеров. Особенно пострадали те региональные лидеры, у ко­торых были хорошие отноше­ния с премьером. Правда, к мо­менту отставки явных сторонников В.Черно­мырдина в региональной элите было мало, не более десятка-полутора. Позиции экс-премьера во мно­гих регионах ослабли в результате проигрышей его сторонников на губернаторских выборах.

Но характерно и другое. Практически никто из региональных лиде­ров публично не высказал своего сожаления и тем более протеста по поводу случившегося. Региональ­ная элита быстро адаптировалась к новой ситуа­ции. В.Черномырдин потерял свой главный козырь в диалоге с регионами — кресло премьер-министра и оказался в новой роли — политика, который вынуж­ден заново выстраивать систему отношений с региональной элитой, опираясь на старые личные связи и НДР. Многие губернаторы сочли необходи­мым посетить экс-премьера, на съезде НДР к движению примкнули новые руководители регионов. Но целый ряд региональных лидеров (на­пример, Д.Аяцков) оценили ситуацию как оконча­тельный переход инициативы к президенту и по­спешили продемонстрировать свою лояльность, по­путно «отрекаясь» от бывшего премьера. В большинстве своем региональная элита после ухода В.Черномырдина продемонстрировала готовность и к торгу с президентскими структурами и новым правительством, и к сохранению отношений с экс-премьером.

После ухода В.Черномырдина и А.Чубайса правительство из центра принятия самостоятель­ных решений в сфере региональной политики стало пре­вращаться в инструмент президентской политики. Президент и его ближайшее ок­ружение окончательно стали главной и единствен­ной элитной группой федерального уровня, вы­страивающей отношения с регионами. Вся региональная элита должна была перестраиваться непосредственно под пре­зидента и его администрацию.

Сразу же после отставки В.Черномырдина на­чалась адаптация региональной элиты к новым ус­ловиям. Потерял свой пост крупнейший лоббист ре­гиональных интересов, с которым как-никак научи­лись договариваться региональные начальники, и теперь последним приходилось приспосабливаться к президенту и его администрации, а отношения с этой структурой у них были традиционно напря­женными. Принятие решений, выгодных регионам, стало более редким явлением, чем раньше. Хотя надо сказать, что С.Кириенко в конце своего премьерского срока активизировал работу с региональными элитами, стал выезжать на места, принимать решения в поддержку отдельных промышленных предприятий. У него установились неплохие отношения с одним из лидеров региональной элиты  — Ю.Лужковым. Но все равно при С.Кириенко происходило ослабление влияния региональной элиты на федеральную политику: у регионов в центре не было влиятельных защитников и лоббистов, правительство проводило линию на ужесточение финансовой политики и не давало регионам поблажек.

При этом летом 1998 г. внимание президента к регионам неожиданно стало ослабевать. После бурного начала и перехвата инициативы Кремль вдруг “забросил” регионы. После ухода В.Путина в администрации президента так и не назначили куратора регионов. Сорвалась широко разрекламированная встреча президента со всеми главами субъектов федерации (успели провести только встречи с главами межрегиональных ассоциаций и республиканскими лидерами). У политики центра, казалось, вообще исчезла региональная составляющая. В правительстве каждый проводил свою линию, одни  — жесткую (например, минфин), другие  — консенсусную (молодой премьер). Центр переставал играть роль партнера для региональных элит, как “доброго”, так и “злого”. В обстановке полной неясности региональные элиты подошли к финансовому кризису августа 1998 г. Многие региональные лидеры окончательно сделали вывод, что “так жить нельзя”. Их не устраивали ни черномырдинский “либерализм”, ни чубайсовский “централизм”, ни игры президентской администрации, и это сказалось на последующих событиях.

Отставка С.Кириенко и попытка вернуть в премьерское кресло В.Черномырдина наглядно продемонстрировали расстановку сил в региональной элите. Как известно, Совет Федерации поддержал кандидатуру В.Черномырдина при его выдвижении на премьерский пост, хотя и минимальным большинством голосов. Это решение объяснялось потребностью многих региональных лидеров в привычном, предсказуемом партнере в центре, готовом восстановить политику “номенклатурного консенсуса”.

Интересен список тех, кто активно выступал на стороне В.Черномырдина. Помимо его проверенных соратников по НДР (А.Назаров), которые кстати в большинстве своем вели себя тихо, это были ранее не замеченные в особых отношениях с экс-премьером губернаторы, заинтересованные в поддержке центра из-за проблем в своих регионах и в отношениях с центром (Э.Россель, А.Руцкой, В.Платов). На стороне В.Черномырдина выступили как раз те региональные лидеры, позиции которых за последнее время ослабли, и которые нуждались в сильной опоре. Наконец, на глазах сформировалась группа прочерномырдински настроенных региональных лидеров, пользующихся особыми отношениями с Б.Березовским, причем в эту группу вошел А.Лебедь (новоиспеченный красноярский губернатор тоже пытается сформулировать программу региональной элиты, причем антимосковской направленности, но пока ему не хватает авторитета в кругах региональной элиты, и он остается губернатором-одиночкой).

Однако очень многие настороженно отнеслись к экономической программе нового “старого” премьера. Работал и психологический фактор: губернаторам надоела унизительная роль снабженцев, выбивающих в правительстве свои законные деньги, а именно в этой роли они находились при В.Черномырдине. Выступления региональных лидеров во время политического кризиса в сентябре 1998 г. показали, что В.Черномырдин уже не является фигурой элитного согласия. Пожалуй впервые в истории целые группы губернаторов не побоялись выступить резко против этого лидера. Во-первых, это были руководители крупных регионов-доноров. Открыто против В.Черномырдина выступил его бывший сторонник, авторитетный самарский губернатор К.Титов. Не скрывал своего критичного отношения к В.Черномырдину Ю.Лужков. К этой группе примкнул и саратовский губернатор Д.Аяцков. Во-вторых, произошла консолидация большей части “красных” губернаторов, не приемлющих политику В.Черномырдина. На заседании Совета Федерации против В.Черномырдина выступили как бывший соратник К.Титов, так и коммунисты А.Рябов и И.Шабанов. Обстановка была столь нервной и напряженной, что конфликтующие стороны перешли на личности, и В.Черномырдин показал, что не умеет держать удар и не терпит критики. Его линия поведения в дни кризиса отнюдь не способствовала восстановлению отношений с региональными элитами. В сущности ему было нечего обещать, и он во время двух встреч с большими группами “регионалов” мог рассчитывать только на психологическое “успокаивание” губернаторов.

После провала В.Черномырдина в борьбе за премьерское кресло и утверждения председателем правительства Е.Примакова, который никогда не работал с губернаторами, но пользуется в их среде авторитетом, в отношениях между центром и регионами опять формируется новая ситуация. Ее основные особенности:

а) дальнейшее ослабление позиций В.Черномырдина как референтной фигуры для региональных лидеров;

б) ослабление влияния президентской администрации не только на федеральный, но и на региональный политический процесс (в сентябре еще не был решен вопрос даже о том, кто курирует регионы в администрации);

в) правительство, в котором отсутствуют претенденты на президентский пост, но имеются опытные хозяйственники, может стать для регионов авторитетным партнером;

г) происходит “притирка” региональной элиты и правительства Примакова-Маслюкова, что означает активизацию тех губернаторов, программа которых ориентирована на возрождение промышленности и аграрного комплекса, в особенности региональных лидеров центристской и левоцентристской ориентации;

д) существенно увеличивается политический потенциал Ю.Лужкова, который опять становится наиболее мощным центром притяжения для региональной элиты в рамках процесса подготовки к президентским выборам;

е) в связи с отсутствием фигур в федеральных органах власти, способных создавать сильные политические кланы с участием губернаторов (сейчас это не могут сделать ни президент, ни “олигархи”, ни В.Черномырдин), происходит усиление горизонтальных связей между регионами;

ж) выделяется группа сильных губернаторов, которые наряду с Ю.Лужковым, Е.Строевым и А.Лебедем становятся политиками федерального уровня (К.Титов, Д.Аяцков).

Таким образом, в 1998 г. как в калейдоскопе в федеральном центре менялись фигуры и лица, претендующие на роль главных действующих лиц в региональном политическом процессе: Сначала В.Черномырдин перехватил инициативу из рук “молодых реформаторов”. После его отставки президентское окружение пы­талось полностью подчинить себе региональную элиту. Одновременнно начиналась “накачка” А.Лебедя. Затем на короткое время роль консолидатора опять пытался играть В.Черномырдин. Осенью 1998 г., вероятно, начался новый этап в отношениях между центром и регионами. В ближайшее время станет ясным, можно ли говорить о новой “революции” в этих отношениях.



[i] Точнее, закончился период становления регио­нальной элиты, тенденции развития которой были выяв­лены еще в 1993 г. См.: Криндач А., Туровский Р. Полити­ческое развитие российской провинции. Местные полити­ческие элиты набирают силу // Независимая газета. 11.06.1993.

[ii] К концу года спорными вопросами стали проект бюд­жета на 1998 г. и Налогового кодекса, которые, по мнению многих сенаторов, не соответствовали инте­ресам регио­нов.

[iii] Имелись два прецедента — снятие Ю.Лодкина в Брянской области и А.Сурата в Амурской в сентябре–ок­тябре 1993 г., но тогда была другая правовая ситуа­ция: формально избранный губернатор вступал в должность на основании указа президента, «визиро­вавшего» резуль­таты выборов.

[iv] Заметим, что в регионах все чаще звучат предло­жения центру заключить сделку «трансферты в обмен на собственность», т.е. в субъектах федерации согласны отказаться от финансирования из центра (или списать долги федерального центра), получив взамен государст­венные акции находящихся на их территории предпри­ятий. Как стало известно из откровенного выступления М.Бойко, центр искус­ственно тормозил исполнение указа Б.Ельцина, кото­рый позволяет проводить передачу акций регионам в счет федеральных долгов по трансфертам.

[v] Не случайно Москва так нервно отреа­гировала на избрание мэром Нижнего Новго­рода «несистемного» А.Климентьева и сделала все, чтобы не допустить его к власти.

 

Наш адрес:

  • Россия, 105066, Москва,
    ул. Нижняя Красносельская, д. 40/12, бизнес-центр «Новь», корпус 20
  • e-mail:
  • Телефон: (495) 987-3755,
    (495) 987-3756,

    Факс: (495) 987-3759,
    (495) 987-3758
  • Схема проезда Схема проезда









































Электоральная география.com - политика на карте

Журнал ПОЛИТЭКС - ПОЛИТическая ЭКСпертиза



Наша кнопка:
Институт региональной политики

© 2008 «Институт региональной политики»